Εισήγηση σε Ημερίδα, που οργάνωσε τις 28 Φεβρουαρίου 2013
το Ιδρυμα Μαραγκοπούλου για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου.
ΔΙΑΦΘΟΡΑ
ΚΑΙ ΥΠΑΛΛΗΛΟΙ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ
ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΚΑΙ ΔΙΚΑΣΤΙΚΕΣ ΟΨΕΙΣ
ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΕΣ ΚΑΙ ΔΙΚΑΣΤΙΚΕΣ ΟΨΕΙΣ
του Γιώργου Σταυρόπουλου
Επίτιμου
Αντιπροέδρου του Συμβουλίου της
Επικρατείας
Η
εξυπηρέτηση του κοινού καλού, για να
είναι αποτελεσματική, απαιτεί συλλογική
προσπάθεια στο σωστό οργανωτικό πλαίσιο.
Οι κρατικές δομές αποτελούν το φυσικό
εργαλείο για μια τέτοια προσπάθεια,
αφού εκ προοιμίου υπάρχουν για να
εξυπηρετούν το γενικό συμφέρον. Και τα
πρόσωπα που θα κινήσουν, στην πράξη, τις
σχετικές διαδικασίες δεν μπορεί να
είναι παρά οι υπάλληλοι του Δημοσίου.
Αυτοί θα υλοποιήσουν τις σχετικές
κυβερνητικές πολιτικές και θα εφαρμόσουν
τους αντίστοιχους νόμους, με την ιδιότητα
των έμμεσων, αλλά τόσο σημαντικών, για
τη καθημερινότητα του πολίτη (και όχι
μόνο), οργάνων του Κράτους.
Επιτελούν,
όμως, οι υπάλληλοι του Κράτους, με όποια
νομική σχέση κι αν συνδέονται με αυτό,
τον προορισμό τους; Οι χρήστες των
υπηρεσιών που αυτοί παρέχουν δεν είναι
σε γενικές γραμμές ευχαριστημένοι. Ο
πολίτης αντιμετωπίζεται, συχνά, αδιάφορα
έως εχθρικά, από υπαλλήλους που, κάποτε,
απολαμβάνουν σαδιστικά την ταλαιπωρία
που προκαλούν! Παράλληλα, άλλοι (δυστυχώς
οι λιγότεροι) υπάλληλοι του Δημοσίου
δουλεύουν με αυταπάρνηση, προσπαθώντας
να αντισταθμίσουν την αδιαφορία ή τη
μειονεξία των συναδέλφων τους. Οπωσδήποτε,
ο μεγάλος όγκος των υπαλλήλων εργάζεται
ανόρεχτα, χωρίς ζήλο για την Υπηρεσία,
παρά τη συνταγματικά προστατευόμενη
μονιμότητα τους ή τη σχέση εργασίας
αορίστου χρόνου, με τις πρόσθετες
εγγυήσεις, που τους καλύπτει, ή, συχνά,
λόγω της υπερβολικής εργασιακής ασφάλειας
που απολαμβάνουν.
Η
πλημμελής λειτουργία των δημοσίων
υπηρεσιών, με την ευρεία έννοια, δεν
είναι, βέβαια, κάτι το καινούργιο στη
Χώρα μας. Το νέο χαρακτηριστικό γνώρισμα
της Δημόσιας Διοίκησης είναι, στις μέρες
μας, η ευρεία διαφθορά, η οποία σε
επιμέρους τομείς, όπως οι δ.ο.υ., οι
ο.τ.α., οι πολεοδομίες και τα νοσηλευτικά
ιδρύματα είναι εξαιρετικά εκτεταμένη.
Μολονότι
ο ορισμός της δεν είναι ευχερής, ως
διαφθορά θα μπορούσε να θεωρηθεί η
συναλλαγή που αποβλέπει στη διάπραξη
παράνομης πράξης, με οικονομικό ή άλλο
αντάλλαγμα. Συνήθως ταυτίζεται με τη
δωροδοκία, αν και έχει ευρύτερο περιεχόμενο
από εκείνη. Χαρακτηρίζεται από
επαναληπτικότητα στην παράνομη πράξη,
εκ μέρους του ίδιου ή άλλου δράστη, και
από μυστικότητα κατά τη διάπραξη της.
Βεβαίως, η διαφθορά δεν είναι αποκλειστικό
φαινόμενο της εποχής μας. Υφίσταται από
τους αρχαίους χρόνους και στη ρίζα της
βρίσκεται η επιθυμία για πλούτο ή δόξα
(ή και τα δύο). Στην Ελλάδα εντυπωσιάζει,
στην εποχή μας, η έκταση του φαινομένου,
παρά τη λειτουργία πλείστων θεσμών της
δημοκρατικής πολιτείας, που όμως στην
πράξη αποδεικνύονται αναποτελεσματικοί.
Η άσκηση της δημόσιας εξουσίας, στο
δημοκρατικό πολίτευμα, εκφράζει τη
λαϊκή βούληση. Επομένως η διαφθορά κατά
την άσκηση αυτής της εξουσίας είναι
αντίθετη με την ίδια την ουσία του
δημοκρατικού πολιτεύματος, που αποβλέπει
στη θεραπεία του γενικού συμφέροντος
και όχι σ εκείνη των ιδιωτικών συμφερόντων
που αντιβαίνουν σ’ αυτό. Η διαφθορά,
άλλωστε, ακυρώνει κάθε συνταγματική ή
άλλου επιπέδου γενική αρχή του δικαίου.
Γενικές
αρχές, όπως η δημοκρατική αρχή, η αρχή
της νομιμότητας, η αρχή της αναλογικής
ισότητας, η αρχή της αξιοκρατίας, η αρχή
της φανερής δράσης της Δημόσιας Διοίκησης
παρακάμπτονται βάναυσα.
Αλήθεια,
ποιο ατομικό δικαίωμα έχει πολλές
πιθανότητες να ικανοποιηθεί όταν
απευθύνεται σ’ ένα διεφθαρμένο υπάλληλο;
Και ποιο κοινωνικό δικαίωμα μπορεί
αποτελεσματικά να ικανοποιηθεί από
έναν εξωνημένο υπάλληλο του Δημοσίου;
Στο
κέντρο του προβλήματος βρίσκεται η
διάχυτη ανοχή του Κράτους, αλλά και των
πολιτών απέναντι στο γενικευμένο
φαινόμενο της παράβασης των νόμων. Η
παρανομία δεν θεωρείται, δυστυχώς, από
πολλούς, κάτι ηθικά απαράδεκτο ή κοινωνικά
απεχθές. Συχνά, ούτε το Κράτος τηρεί
τους νόμους που θεσπίζει, ούτε οι πολίτες
τηρούν τις υποχρεώσεις τους, όπως αυτές
ορίζονται από την κείμενη νομοθεσία. Η
μη εφαρμογή των νόμων, την οποία πολλοί
θεωρούν δείγμα ευφυΐας του παραβάτη( !
), έχει ισχύ και στον ιδιωτικό χώρο. Η
συνέπεια στις συναλλαγές, η τήρηση όσων
συμφωνήθηκαν στο ιδιωτικό δίκαιο είναι,
συχνά, το ζητούμενο, όχι το αυτονόητο.
Μέσα σ’ αυτή τη ζοφερή πραγματικότητα,
το παράνομο οικονομικό όφελος επισφραγίζει
τη διάχυτη παρανομία.
Ειδικότερα,
η διαφθορά στους υπαλλήλους του Δημοσίου
οφείλεται στις παρακάτω αιτίες:
1. Σημαντική
αιτία (και δικαιολογία) για τη διαφθορά
των υπαλλήλων είναι η διαφθορά σημαντικού
τμήματος του πολιτικού προσωπικού
(υπουργών, υφυπουργών, γενικών γραμματέων,
διοικητών, προέδρων δ.σ. οργανισμών
κ.λπ.). Οι πολιτικοί προϊστάμενοι στα
Υπουργεία και οι διοικούντες τα νομικά
πρόσωπα του Δημοσίου δίνουν πάντοτε
τον τόνο ( θετικό ή αρνητικό ), για την
εύρυθμη ή όχι λειτουργία των υπηρεσιών
τους. Η συναλλαγή πραγματοποιείται
συχνά σε επίπεδο κορυφής. Αλλά και τότε,
χρειάζονται, συνήθως, και κάποιοι
συμμέτοχοι σε χαμηλότερο επίπεδο. Η
μερίδα του λέοντος προορίζεται, βέβαια,
για τους ιθύνοντες! Η αντιπολίτευση και
τα Μ.Μ.Ε. καραδοκούν, βέβαια, για να
αποκαλύψουν το σκάνδαλο, αδυνατούν
όμως, όπως είναι φυσικό, μόνοι αυτοί να
περιορίσουν το φαινόμενο. Άλλωστε, συχνά
βρίσκονται και αυτοί σε διαπλοκή με τα
συμφέροντα και απλώς περιμένουν τη
σειρά τους για το μερίδιο από την πίτα.
Και η ατιμωρησία καλά κρατεί. Την
εξασφαλίζει, για τα μέλη της Κυβέρνησης
και τους υφυπουργούς, το Σύνταγμα ( άρθρο
86 παρ. 3, περίοδος δεύτερη ) προβλέποντας
συντομότατη αποσβεστική
προθεσμία για τη δίωξή τους. Κι ας
διαμαρτύρεται η αρμόδια επιτροπή GRECO
του Συμβουλίου της Ευρώπης γι αυτή την
πρωτοφανή συνταγματική διάταξη. Κάποτε,
βέβαια, το Σύνταγμα θα αναθεωρηθεί.
Φροντίζει όμως για την καθυστέρηση της
αναθεώρησης άλλη συνταγματική διάταξη
(άρθρο 110). Μέχρι τότε, η μάλλον αλυσιτελής
δραστηριότητα κάποιων εισαγγελέων δεν
μπορεί να αποτελεί άλλοθι για τη
διατήρηση μιας τόσο παθογόνας ατιμωρησίας.
Αισιοδοξία, πάντως, προκαλεί το γεγονός
ότι ήδη έχει κάπως αμβλυνθεί ο άκρατος
κομματισμός του παρελθόντος, όταν η
διαφθορά μπορούσε να διαχέεται με
σχετική ευκολία προς τα κάτω, χρησιμοποιώντας
ως εργαλείο τον κομματικό πατριωτισμό
κάποιων υπαλλήλων.
2. Η
γραφειοκρατική δομή της Δημόσιας
Διοίκησης θα μπορούσε να εξυπηρετήσει
τη διάχυση των κρατικών αρμοδιοτήτων,
έτσι ώστε η εξουσία, καθώς διασπείρεται,
να μπορεί να αποθαρρύνει εκείνους που
επιδιώκουν την κατάχρησή της. Συνέβη
στη Χώρα μας το αντίθετο: Η μεγάλη διάχυση
των αρμοδιοτήτων οδήγησε στη δυσκολία
αναζήτησης των υπευθύνων στο απρόσωπο
Κράτος, στο οποίο ο αρμόδιος διαρκώς
αναζητείται. Κάτι περισσότερο: Η κατάτμηση
των αρμοδιοτήτων οδήγησε σε τέτοιες
δυσλειτουργίες της Διοίκησης, που για
την άρση τους, δημιουργήθηκαν περαιτέρω
προϋποθέσεις για συναλλαγή, ακόμη και
για χάρη νόμιμης, και μόνο όχι παράνομης
πράξης!
Η
γενικότερη αρρυθμία στη λειτουργία της
Δημόσιας Διοίκησης επιτείνεται από την
πολυνομία, αλλά και την κακονομία. Οι
κωδικοποιήσεις της νομοθεσίας ακόμη
και οι διοικητικές, είναι σπάνιες. Αλλά
και η Κεντρική Επιτροπή Κωδικοποίησης,
με τον αργό ρυθμό λειτουργίας της, δεν
κατάφερε να φέρει σε πέρας κωδικοποιήσεις
σε μεγάλους τομείς θεμάτων, καθώς, μέχρι
να τις ολοκληρώσει, η νομοθεσία πάλι
άλλαζε και η κωδικοποίηση καθίστατο
παρωχημένη! Έτσι ακόμη και στις αρμόδιες
υπηρεσίες, συχνά λίγοι ιεροφάντες
υπάλληλοι γνωρίζουν τι ισχύει. Είναι
γνωστό ότι διατάξεις φορολογικών νόμων
ερμηνεύονται, κάποτε, διαφορετικά
ανάλογα σε ποια δ.ο.υ. απευθύνεται ο
ενδιαφερόμενος! Όταν κάποτε, ως Πάρεδρος
του Συμβουλίου της Επικρατείας ζήτησα,
υπηρεσιακά, πληροφορίες από την αρμόδια
υπηρεσία του Δημοσίου, κανείς υπάλληλος
δεν ήταν σε θέση να μου δώσει την
πληροφορία που ζητούσα, τελικά δε, μετά
από επίμονες δικές μου ερωτήσεις, μου
απήντησαν ότι ο μόνος που γνώριζε το
θέμα ήταν κάποιος συνταξιούχος υπάλληλος,
στον οποίον, αν τηλεφωνούσα στο σπίτι
του, θα ήταν πρόθυμος να με ενημερώσει!
Σ’ αυτό το κλίμα, είναι φυσικό να
λειτουργούν, ακόμα και φανερά, παράκεντρα
εξουσίας, δίπλα σε δημόσιες υπηρεσίες
(ιδίως δ.ο.υ., πολεοδομίες κ.λπ.), χωρίς
αυτό να σημαίνει ότι αργούν οι κρυφοί
υπόγειοι δίαυλοι μέσα στις ίδιες τις
δημόσιες υπηρεσίες, ιδίως σ’ εκείνες
με οικονομικό αντικείμενο. Ιδιαίτερη
είναι η περίπτωση των δημόσιων νοσοκομείων:
Εκεί η εκμετάλλευση της ανάγκης για τη
ζωή και την υγεία των ασθενών συνδέεται
με την ηθική αναξιότητα υπαλλήλων, αλλά
και πολλών γιατρών, «δημόσιων λειτουργών»,
κατά τα λοιπά!
3. Η
υπηρεσιακή αντιμετώπιση των υπαλλήλων
του Δημοσίου από την ίδια τη Διοίκηση
συνιστά σημαντικό παράγοντα κακοδιοίκησης
που συνδέεται, και αυτή, με φαινόμενα
διαφθοράς. Ένας μεγάλος αριθμός υπαλλήλων
διορίστηκαν στο παρελθόν, είτε ως μόνιμοι
δημόσιοι υπάλληλοι, είτε ως υπάλληλοι,
με σχέση ιδιωτικού δικαίου, χωρίς να
ακολουθηθεί κάποια διαγωνιστική ή άλλη
διαδικασία επιλογής. Η υπαλληλική θέση
στο Δημόσιο ήταν συχνά η ανταμοιβή για
την κομματική αφοσίωση του διοριζόμενου
ή της οικογένειάς του. Είναι γνωστή η
ρουσφετολογική πίεση που ασκούσαν οι
ψηφοφόροι, ιδίως στην επαρχία, προς τους
βουλευτές τους για διορισμούς στο
Δημόσιο. Άλλωστε, η επανεκλογή των
βουλευτών εξαρτιόταν, κατά κύριο λόγο,
από την ικανότητα τους να ανταποκρίνονται
στα συνήθως παράνομα αιτήματα των
ψηφοφόρων τους. Είναι, βέβαια, γεγονός
ότι η λειτουργία του Α.Σ.Ε.Π. ανέκοψε την
έκταση και την ένταση αυτής της πρακτικής,
χωρίς όμως να την ακυρώσει οριστικά. Οι
κομματικοί διορισμοί ακολούθησαν έτσι
κυρίως τον τύπο των διορισμών με σχέση
εργασίας ορισμένου χρόνου. Στη συνέχεια,
αυτές οι χωρίς αξιοκρατικά κριτήρια
προσλήψεις πήραν μόνιμο χαρακτήρα με
τη μετατροπή των σχετικών συμβάσεων σε
συμβάσεις αορίστου χρόνου, είτε με
διατάξεις νόμων και διαταγμάτων που
«τακτοποιούσαν» τους με σύμβαση
υπαλλήλους, είτε με δικαστικές αποφάσεις.
Από
την άλλη πλευρά η εξέλιξη των υπαλλήλων
του Δημοσίου σε θέσεις ευθύνης (
προϊσταμένων γενικών διευθύνσεων,
προϊσταμένων διευθύνσεων, προϊσταμένων
τμημάτων κ.λπ.) ακολούθησε, και αυτή,
κυρίως κομματικά κριτήρια, είτε
προβλεπόταν από το νόμο ιεραρχία σταθερή
είτε κινητή.
Τέλος,
ούτε οι οικονομικές απολαβές των
υπαλλήλων υπαγορεύτηκαν από ορθολογικούς
και αξιοκρατικούς κανόνες. Στο στενό
δημόσιο τομέα οι αμοιβές ήσαν μέτριες
για τον μεγάλο όγκο των υπαλλήλων και
απαράδεκτα χαμηλές για τους προϊσταμένους
τμημάτων και διευθύνσεων, ενώ στον
ευρύτερο δημόσιο τομέα ήταν καλύτερες,
διαρθρωμένες όμως ανορθολογικά και
χωρίς την τήρηση κανόνων διαφάνειας.
Η
μη τήρηση των κανόνων της αξιοκρατίας
ως προς τον διορισμό, την εξέλιξη και
τις αποδοχές των υπαλλήλων απετέλεσε
μια από τις αιτίες του φαινομένου της
διαφθοράς των υπαλλήλων του Δημοσίου.
Πρέπει όμως να σημειωθεί ότι και η
διοικητική Δικαιοσύνη δεν κατόρθωσε,
στις περισσότερες περιπτώσεις, να
συμβάλει, σε εύλογο χρόνο, στον εντοπισμό
των παρανομιών της Διοίκησης, κατά τον
έλεγχο των αντίστοιχων διοικητικών
πράξεων. Πάντως, το Συμβούλιο της
Επικρατείας συνέβαλε, ορισμένες φορές,
αποφασιστικά, στην εμπέδωση των αρχών
της νομιμότητας, με τις αποφάσεις του.
Σημαντική π.χ., υπήρξε η επιρροή της
κρίσης του για την συνταγματικότητα
της κατάργησης της επετηρίδας των
εκπαιδευτικών της μέσης εκπαίδευσης,
που στηρίχτηκε στις αρχές της αξιοκρατίας,
καθώς και εκείνης με την οποία διακηρύχθηκε,
για τον ίδιο λόγο, η ανάγκη καταγραφής
σε πρακτικό των ερωτήσεων που διατυπώνονταν
κατά την προφορική συνέντευξη των
υποψηφίων γεν. δ/ντών ( που επεκτάθηκε
και για τις άλλες επιλογές προϊσταμένων
από τα διοικητικά εφετεία). Από την άλλη
πλευρά, δεν μπορεί κανείς να μην σημειώσει
την εσφαλμένη νομολογιακή τακτική,
αρχικά των πολιτικών δικαστηρίων, και
αργότερα και των διοικητικών δικαστηρίων,
να επεκτείνουν νομολογιακά το περιεχόμενο
μεμονωμένων μισθολογικής φύσης ρυθμίσεων
που αφορούσαν συγκεκριμένους κλάδους
εργαζομένων, στο σύνολο των εργαζομένων
στο Δημόσιο, με προφανές το δυσμενές
αποτέλεσμα για την εθνική οικονομία,
χωρίς να συντρέχουν συνήθως οι
αντικειμενικές προς τούτο προϋποθέσεις,
πέρα από το γεγονός ότι η συνταγματικότητα
της εν γένει νομολογιακής επιλογής της
επεκτατικής ισότητας είναι εξαιρετικά
αμφισβητήσιμη.
4. Ο
εντοπισμός των κρουσμάτων της διαφθοράς,
παραδοσιακά, δεν γίνεται αυτεπάγγελτα
ούτε, συνήθως, με προθυμία από τους
αρμόδιους. Τα όργανα της Διοίκησης, που
αποτελούν τους πειθαρχικούς προϊσταμένους
των υπαλλήλων (από τους υπουργούς και
τα όργανα διοίκησης των κρατικών νομικών
προσώπων μέχρι τους οικείους προϊστάμενους
διεύθυνσης), αδιαφορούν συχνά για τα
πιθανά πειθαρχικά παραπτώματα των
υφισταμένων τους. Άλλοτε κάνουν τα
στραβά μάτια. Δίνουν συνήθως την εντύπωση
ότι δεν έχουν καμιά διάθεση να πολεμήσουν
τη διαφθορά στο χώρο ευθύνης τους.
Επιλαμβάνονται μετά από καταγγελία ή
όταν το οικείο πραγματικό περιστατικό
παίρνει δημοσιότητα. Και στη συνέχεια,
όμως, η πρακτική που ακολουθούν είναι
απογοητευτική. Συχνά, δεν δίνουν καμιά
συνέχεια στο ύποπτο περιστατικό,
καθυστερούν υπερβολικά να αποφανθούν
ή αναθέτουν τη διενέργεια Ε.Δ.Ε. σε άλλο
πρόσωπο, το οποίο συνήθως και αυτό
καθυστερεί υπερβολικά την υποβολή του
σχετικού πορίσματος. Αλλά και όταν, σε
σοβαρές περιπτώσεις, παραπέμπουν την
υπόθεση στα αρμόδια πειθαρχικά συμβούλια,
αρχίζει άλλη περιπέτεια για τη διαλεύκανση
της υπόθεσης, καθώς και εκεί διατάσσεται
ανάκριση και εκεί «ξεχνά», κάποτε, ο
ανακριτής υπάλληλος να συντάξει το
πόρισμά του, ενώ ελλοχεύει πάντοτε ο
κίνδυνος παραγραφής του παραπτώματος.
Αλλά και όταν συνταχθεί το πόρισμα, το
πρωτοβάθμιο πειθαρχικό συμβούλιο αργεί
να συγκληθεί. Έχουν άλλωστε, τα μέλη
του, τόσες άλλες υπηρεσιακές απασχολήσεις!
Πρόεδρος του παλαιού τύπου πρωτοβάθμιου
πειθαρχικού συμβουλίου ήταν υπάλληλος
που οριζόταν ελεύθερα, με άλλους δύο
συναδέλφους του υπαλλήλους, από τον
οικείο Υπουργό, ενώ, με τον ορισμό τους
στο συμβούλιο ( που ήταν αρμόδιο και για
άλλα θέματα υπηρεσιακής κατάστασης των
υπαλλήλων, εκτός από τα πειθαρχικά )
αποκτούσαν άπαντες το βαθμό του διευθυντή
(!), χωρίς να προβλέπεται καμιά ειδικότερη
διαδικασία επιλογής (!). Ήταν λοιπόν
φυσικό αυτοί οι υπάλληλοι, που αποτελούσαν
την πλειοψηφία του 5μελούς συμβουλίου,
να οφείλουν χάριτες προς τον Υπουργό
τους γι’ αυτό τους το ορισμό. Άλλωστε,
ο κομματικός δεσμός τους με τον Υπουργό
ήταν συνήθως προφανής. Προφανής όμως
ήταν και η έλλειψη αμεροληψίας και των
άλλων δύο μελών του πειθαρχικού
συμβουλίου, που εκλέγονταν από τους
συναδέλφους τους. Καθώς ανήκαν κομματικά
σε διαφορετικές, συνήθως, πολιτικές
παρατάξεις, εξυπηρετούσαν, με συνέπεια,
τους κομματικούς ψηφοφόρους τους, αλλά
και συνεννοούνταν άψογα μεταξύ τους,
με αμοιβαίες εξυπηρετήσεις, παρά τις
πολιτικές τους διαφορές, με συνέπεια
οι αποφάσεις του πειθαρχικού συμβουλίου
να είναι συχνά αθωωτικές για τους
εγκαλούμενους υπαλλήλους ή να επιβάλλονται
πολύ χαμηλές πειθαρχικές ποινές! Ήσαν
οι εγκαλούμενοι υπάλληλοι, με τον τρόπο
αυτό, ευχαριστημένοι, αφού, ανεξαρτήτως
πολιτικής απόχρωσης, αθωώνονταν ή είχαν
προκλητικά επιεική μεταχείριση. Έτσι
και ο Υπουργός εξασφάλιζε, και με τον
τρόπο αυτό, συνδικαλιστική ειρήνη στο
Υπουργείο του και η διαφθορά καλά
κρατούσε, διαχρονικά και διακομματικά!
Και ούτε η Α.Δ.Ε.Δ.Υ. βέβαια ενοχλείτο
από αυτή την απαράδεκτη κατάσταση. Όλοι
οι υπάλληλοι, κρίνοντες και κρινόμενοι,
ήσαν δυνάμει ψηφοφόροι της.
Ενόψει
αυτής της σύνθεσης των πειθαρχικών
συμβουλίων, ούτε οι φιλότιμες προσπάθειες
κάποιων επιθεωρητών Δημόσιας Διοίκησης
μπορούσαν να έχουν σημαντικό αποτέλεσμα.
Καλύτερη τύχη είχαν οι ενστάσεις
ορισμένων Υπουργών, προερχόμενων κυρίως
από τα οικονομικά υπουργεία, που
αντιδρούσαν στην παραπάνω κατάσταση,
ενώπιον του Β/βάθμιου Πειθαρχικού
Συμβουλίου, το οποίο συχνά αντιστεκόταν
στην τακτική συγκάλυψης. Θετικό αποτέλεσμα
είχαν και αρκετές ενστάσεις, που ασκούσε
ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης
ενώπιον του εν λόγω οργάνου, κατά των
αποφάσεων των πρωτοβάθμιων πειθαρχικών
συμβουλίων, συχνά όμως οι ενστάσεις του
ήσαν αναποτελεσματικές, γιατί, καθώς
ήσαν πρόχειρα συντεταγμένες, απορρίπτονταν
εύκολα από το Β/βάθμιο Πειθαρχικό
Συμβούλιο . Και στο Συμβούλιο αυτό
μετείχαν, βέβαια, συνδικαλιστές δημόσιοι
υπάλληλοι, υποδεικνυόμενοι από την
Α.Δ.Ε.Δ.Υ., με τις ανάλογες δυσμενείς
επιπτώσεις. Ευτυχώς όμως η ενεργός
συμμετοχή των μελών του Νομικού Συμβουλίου
του Κράτους στο Συμβούλιο αυτό αποτελούσε
και αποτελεί σημαντικό ανάχωμα στη
διαφθορά στη Δημόσια Διοίκηση.
Απογοητευτική
υπήρξε όμως και η αδυναμία της Δικαιοσύνης,
ποινικής και διοικητικής, να αντιμετωπίσει
τα φαινόμενα της παραβατικής συμπεριφοράς
των υπαλλήλων αποτελεσματικά και σε
εύλογο χρόνο. Οι οφειλόμενες σε δομικούς
ή άλλους λόγους καθυστερήσεις στην
απονομή της Δικαιοσύνης είχαν ως
αποτέλεσμα, υποθέσεις υπαλλήλων που
διέπραξαν βαριά παραπτώματα, να παραμένουν
σε εκκρεμότητα επί σειρά ετών. Αλλά και
όταν εκδικάζονταν, οι εγκαλούμενοι
αντιμετωπίζονταν, συχνά, με ανεξήγητη
επιείκεια ή με εμμονή σε τυπολατρικές
αγκυλώσεις, που οδηγούσαν και αυτές
τελικά στην απαλλαγή του εγκαλούμενου
ή στην αδράνεια της Διοίκησης, μετά από
μια τυπική ακύρωση, η οποία ευνοούσε,
και με τον τρόπο αυτό, τους παρανομούντες
υπαλλήλους της. Η ύπαρξη μάλιστα δύο
δικαιοδοσιών, της ποινικής και της
διοικητικής - πειθαρχικής, για τα ίδια
παραπτώματα, συχνά δεν υπηρετούσε την
ανάγκη για ταχεία διαλεύκανση των
υποθέσεων και αδρανοποιούσε και τους
δύο δικαιοδοτικούς μηχανισμούς. Η
Διοίκηση, μάλιστα, δεν χρησιμοποιούσε
αποτελεσματικά ούτε το μηχανισμό της
δυνητικής αργίας για την άμεση απομάκρυνση
των παρανομούντων υπαλλήλων από την
Υπηρεσία, όταν κάτι τέτοιο ήταν απαραίτητο.
Παρατηρείτο το φαινόμενο, κατηγορούμενοι
για βαριά αδικήματα υπάλληλοι, όχι μόνο
να παραμένουν στην Υπηρεσία, αλλά, καμιά
φορά, και να προάγονται (καλυπτόμενοι
από το τεκμήριο της αθωότητας), ακόμα
και να συνταξιοδοτούνται, χωρίς να έχει
προηγουμένως οριστικά εκκαθαριστεί,
δικαστικά και διοικητικά, η εναντίον
τους κατηγορία. Οι επιβαλλόμενες, μετά
τη συνταξιοδότηση τους, πειθαρχικές
κυρώσεις,και αν επιβάλλονταν, δεν είχαν
συνήθως κανένα αποτέλεσμα. Εξάλλου,
ούτε η σύνταξη τους μπορούσε να θιγεί,
σύμφωνα με τη νομολογία, αυτή τη φορά,
του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων
του Ανθρώπου, αφού και οι εγκληματίες
πρέπει να μπορούν αν επιβιώνουν.
Η
κακοδαιμονία στη λειτουργία της Διοίκησης
μπορεί να αντιμετωπιστεί, ριζικά, κυρίως
από την ίδια τη Διοίκηση. Το ίδιο και η
παραβατική συμπεριφορά των υπαλλήλων
που υπηρετούν σ’ αυτή. Χρειαζόταν ένα
νέο πειθαρχικό δίκαιο για τους υπαλλήλους
του Δημοσίου, ως πρώτο βήμα για μια
διαφορετική αντιμετώπιση της διαφθοράς
στο Δημόσιο. Η νομοπαρασκευαστική
επιτροπή που συγκροτήθηκε υπό την
προεδρία μου δεν αξιοποίησε μόνο την
εμπειρία μελών του Συμβουλίου της
Επικρατείας, του Νομικού Συμβουλίου
του Κράτους και εν γένει εκπροσώπων του
νομικού κόσμου, αλλά και υπαλλήλων από
διαφορετικά Υπουργεία, οι οποίοι
μετέφεραν στην επιτροπή τις εμπειρίες
τους από τις παθογένειες των υπηρεσιών
στις οποίες υπηρετούσαν. Το έργο της
νομοπαρασκευαστικής επιτροπής αποτυπώθηκε
σε κείμενο σχεδίου νόμου, που κατέστη
τελικά νόμος του Κράτους. Είναι ο ν.
4057/2012.
Ας
δούμε τις κύριες κατευθύνσεις αυτού
του νόμου:
α) Γίνεται
αποκλειστικός, και όχι ενδεικτικός όπως
προηγουμένως, προσδιορισμός των
πειθαρχικών παραπτωμάτων και επιχειρείται
ο εξορθολογισμός και η αρτιότερη
διατύπωση τους. Θεσπίζεται μεγαλύτερος
χρόνος παραγραφής. Εισάγεται ειδική
ρύθμιση για τα παραπτώματα με οικονομικό
αντικείμενο, σύμφωνα με την οποία η
παραγραφή αρχίζει όχι από την τέλεση
της πράξης, αλλά από τον χρόνο που η
Υπηρεσία έλαβε γνώση του πειθαρχικού
παραπτώματος.
β)
Προβλέπονται νέες πειθαρχικές ποινές
και θεσπίζεται μεγαλύτερη κλιμάκωση
στις υφιστάμενες. Για ιδιαίτερα σοβαρές
περιπτώσεις παραπτωμάτων το πειθαρχικό
συμβούλιο μπορεί να επιβάλει, ως πρόσθετη
χρηματική ποινή, χρηματική κύρωση μέχρις
ορισμένου ποσού. Ορίζεται, για τον
υπάλληλο που χάνει την υπαλληλική του
ιδιότητα, όχι μόνο ότι συνεχίζεται η
πειθαρχική διαδικασία που είχε αρχίσει
όταν ακόμη υπηρετούσε, αλλά αυτή μπορεί
να καταλήξει σε επιβολή πειθαρχικής
ποινής που μετατρέπεται σε πρόστιμο,
το ύψος τους οποίου προσδιορίζεται
ανάλογα με τη σοβαρότητα του παραπτώματος.
γ)
Προβλέπονται νέου τύπου αναβαθμισμένα
πρωτοβάθμια πειθαρχικά συμβούλια που
έχουν ως αποκλειστική αρμοδιότητα την
εξέταση των πειθαρχικών υποθέσεων των
υπαλλήλων. Στα συμβούλια αυτά προεδρεύουν
δικαστικοί λειτουργοί και μετέχουν
μέλη του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους
και δημόσιοι υπάλληλοι (προϊστάμενοι
διευθύνσεων), οριζόμενοι με κλήρωση,
που δεν προέρχονται από τις υπηρεσίες
ή φορείς στους οποίους υπηρετούν οι
εγκαλούμενοι συνάδελφοι τους.
δ)
Αποκλείονται τόσο από τα πρωτοβάθμια
πειθαρχικά συμβούλια, όσο και από το
Β/θμιο Πειθαρχικό Συμβούλιο οι αιρετοί
υπάλληλοι ή οι υποδεικνυόμενοι από την
ΑΔΕΔΥ. Η φύση της πειθαρχικής δίκης
επιβάλλει τα μέλη των αρμόδιων συμβουλίων
να ορίζονται με κριτήρια το κύρος, την
αμεροληψία και τις γνώσεις τους, και
όχι την σχέση τους με το οικείο όργανο
διοίκησης ή την συνδικαλιστική τους
ιδιότητα. Άλλωστε, οι συνδικαλιστές
υπάλληλοι, καθώς αποβλέπουν στην
προάσπιση των συμφερόντων των εκλογέων
τους υπαλλήλων, δεν μπορούν, εξ
αντικειμένου, να λειτουργήσουν με την
επιβαλλόμενη αντικειμενικότητα κατά
την εξέταση των πειθαρχικών υποθέσεων
των εγκαλούμενων ψηφοφόρων συναδέλφων
τους.
Αξίζει
να επισημανθεί ότι κατά του νομοσχεδίου,
αρχικά, αλλά και κατά του νόμου, στη
συνέχεια, εκδηλώθηκε μέγιστη, αν και
συνήθως υπόγεια αντίδραση. Οι
δημοσιοϋπαλληλικές οργανώσεις μεθόδευσαν
και ακόμα μεθοδεύουν την μη εφαρμογή
του. Αρχικά, έκαναν ό,τι μπορούσαν ώστε
το νομοσχέδιο να μην προωθηθεί στη
Βουλή, στη συνέχεια, να μην ψηφισθεί,
και μετά να μην εφαρμοστεί, αν και ως
νόμος του Κράτους επαινέθηκε γενικότερα
και ψηφίστηκε από τη συντριπτική
πλειοψηφία των βουλευτών. Είναι
χαρακτηριστικό ότι κατά την ακρόαση
στην οικεία Διαρκή Επιτροπή της Βουλής,
ο εκπρόσωπος της ΑΔΕΔΥ ισχυρίστηκε,
προκαλώντας την θυμηδία των βουλευτών,
ότι το παλαιό πειθαρχικό σύστημα
λειτουργούσε άψογα και οι δημόσιοι
υπάλληλοι δεν διαπράττουν πειθαρχικά
παραπτώματα! Έντεκα μήνες μετά την
έναρξη ισχύος του νέου νόμου, το βασικό
εργαλείο για την καταπολέμηση της
διαφθοράς στο χώρο των υπαλλήλων του
Δημοσίου, τα νέα πρωτοβάθμια πειθαρχικά
συμβούλια, φαίνεται ότι ακόμα δεν έχουν
αρχίσει να λειτουργούν. Όχι γιατί, δήθεν,
οι δικαστές είναι απρόθυμοι να προεδρεύσουν
στα νέα πειθαρχικά όργανα ( ελάχιστες
υπήρξαν οι αντίστοιχες αντιδράσεις ),
αλλά γιατί οι υπουργοί αμέλησαν, για
τόσο μεγάλο χρονικό διάστημα, να
υπογράψουν τις πράξεις συγκρότησής
τους και να φροντίσουν για την λειτουργία
τους.
Τελειώνοντας
θα σημειώσω, με λίγα λόγια, τί, κατά τη
γνώμη μου, πρέπει κυρίως να γίνει για
την αποτελεσματική καταπολέμηση της
διαφθοράς στη Δημόσια Διοίκηση:
Α)
Καταρχάς, είναι αναγκαίο να εκδηλωθεί
μια διαφορετική νοοτροπία εκ μέρους
του πολιτικού προσωπικού της Χώρας. Η
τήρηση των νόμων και η καταπολέμηση της
διαφθοράς, ιδίως στο χώρο της κρατικής
μηχανής, όχι με λόγια αλλά με έργα, είναι
ένα στοίχημα που πρέπει να κερδηθεί, αν
η Χώρα θέλει να επιβιώσει . Στην ουσία,
δεν μπορεί να υπάρχει καν ηθική
νομιμοποίηση των κυβερνώντων, όσο στην
πολιτική εξουσία αλλά και στην διοικητική
λειτουργία του Κράτους και των νομικών
προσώπων του συντηρούνται τόσες πολλές
σκιές ηθικής αναξιότητας. Ούτε είναι
δυνατή η τόσο αναγκαία οικονομική
ανάπτυξη του Τόπου υπό συνθήκες
γενικότερης ατιμωρησίας. Αντίθετα,
απειλείται η ίδια η κοινωνική συνοχή,
αν η σημερινή κατάσταση διαρκέσει επί
πολύ.
Β) Μια
νέα αντίληψη για την τήρηση της νομιμότητας
πρέπει να διαχυθεί σ’ όλους τους
λειτουργούς και υπαλλήλους του δημοσίου
τομέα. Η άτεγκτη όμως καταπολέμηση της
διαφθοράς στη Διοίκηση πρέπει να
συμβαδίσει με την αξιοκρατία στην
εξέλιξη των υπαλλήλων στα πλαίσια της
διοικητικής ιεραρχίας, αλλά και με τη
χορήγηση των κατάλληλων αποδοχών κυρίως
στους υπαλλήλους που καταλαμβάνουν
θέσεις ευθύνης. Χωρίς το αναγκαίο αυτό
τρίπτυχο μέτρων, η Δημόσια Διοίκηση δεν
έχει ελπίδες πραγματικής ανάκαμψης.
Γ) Δεν
χρειάζονται πολλοί νέοι νόμοι, αλλά οι
υφιστάμενοι πρέπει επιτέλους να
εφαρμόζονται, χωρίς διακρίσεις και
καθυστερήσεις. Η κρατική μηχανή οφείλει,
αυτή πρώτη, να ρυθμίσει τα του οίκου
της, τηρώντας τη νομιμότητα και
λειτουργώντας εν γένει εύρυθμα. Η
αξιολόγηση των δομών του Κράτους, που
έχει ήδη ξεκινήσει, πρέπει να ολοκληρωθεί
το ταχύτερο και η αναγκαία «κινητικότητα»
του προσωπικού οφείλει να περατωθεί το
συντομότερο. Αμέσως μετά, σειρά έχει,
επιτέλους, η αξιοκρατική επιλογή των
υπαλλήλων που θα καταλάβουν θέσεις
ευθύνης. Το νομοθετικό πλαίσιο υφίσταται,
πολλές όμως διατάξεις του δεν εφαρμόζονται,
γιατί λειτουργεί ακόμη το προσωρινό,
που τείνει να γίνει μόνιμο, ουσιαστικά
αναξιοκρατικό, σύστημα επιλογής
προϊσταμένων βάσει μορίων, και όχι βάσει
εξατομικευμένης αξιολόγησης των
υπαλλήλων του Δημοσίου. Έχει καταρτιστεί
σχέδιο διατάγματος για ένα σύγχρονο
σύστημα αξιολόγησης των υπαλλήλων, αλλά
και αυτό αργεί, αντί να εφαρμόζεται ήδη
στο Δημόσιο.
Δ) Η σωστή
εκπαίδευση και κατάρτιση των υπαλλήλων,
αρχική και επιμορφωτική, καταπολεμά εκ
προοιμίου τη διαφθορά στο Δημόσιο. Ο
κακά εκπαιδευμένος υπάλληλος, καθώς
είναι για το λόγο αυτό υπηρεσιακά
ανασφαλής, είναι επιδεκτικός αθέμιτων
παρεμβάσεων κάθε είδους. Το Εθνικό
Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης πολλά μπορεί
να προσφέρει με την οργάνωση και άλλων
μονάδων κατάρτισης και επιμόρφωσης των
υπαλλήλων του Δημοσίου σε επιμέρους
τομείς. Αρκεί, βέβαια, οι απόφοιτοι των
Σχολών Δημόσιας Διοίκησης και Τοπικής
Αυτοδιοίκησης, πράγματι, να αξιοποιούνται,
ανάλογα με τις γνώσεις και τα προσόντα
τους, κάτι που μέχρι σήμερα δεν συμβαίνει
πάντοτε.
Ε) Η
μέριμνα για την καταπολέμηση της
διαφθοράς από πολλά όργανα είναι καταρχήν
επαινετή, τείνει όμως, με την πολυδιάσπαση
της, να οδηγήσει σε αντίθετο αποτέλεσμα
από το επιδιωκόμενο. Ένας συντονισμός
όλων των σχετικών ενεργειών είναι
απαραίτητος. Δεν είναι κακή σκέψη να
προβλεφθεί ένα κεντρικό συντονιστικό
όργανο υπό τον Πρωθυπουργό, προτιμητέα
όμως θα ήταν η σύσταση μιας Ανεξάρτητης
Αρχής, η οποία, χωρίς κομματικές
δεσμεύσεις, θα είχε μεγαλύτερη ευχέρεια
στην εποπτεία και τον έλεγχο των κρατικών
δομών που, με τον ένα ή τον άλλο τρόπο,
είναι αρμόδιες με την καταπολέμηση της
διαφθοράς.
Στ) Τέλος,
όλα τα υπηρεσιακά και τα άλλα εγκλήματα
που συνιστούν πράξεις διαφθοράς κρατικών
λειτουργών ή υπαλλήλων, ανεξάρτητα από
τη βαθμίδα που αυτοί κατέχουν στην
οικεία ιεραρχία, πρέπει, εκ του νόμου,
να χαρακτηρίζονται «προτιμητέα» κατά
την εκδίκαση τους, αλλά και πράγματι
να εκδικάζονται από τα ποινικά δικαστήρια
σε εύλογο χρόνο, με πλήρη αποφυγή των
άσκοπων αναβολών. Το ίδιο πρέπει να
προβλεφθεί, αλλά και να τηρείται, και
ως προς την εκδίκαση των πειθαρχικών
παραπτωμάτων λειτουργών και υπαλλήλων
από το Συμβούλιο της Επικρατείας και
τα άλλα διοικητικά δικαστήρια. Τέλος,
πρέπει να αποφεύγονται οι αναβολές της
εκδίκασης αυτού του είδους των υποθέσεων
από τη μια δικαιοδοσία, ενόψει της
εκδίκασης της ίδιας ακριβώς υπόθεσης
από την άλλη.
28/02/2013
