Συμβολή στον Τιμητικό Τόμο για τον Καθηγητή Ευάγγελο Περάκη

 Γιώργος Σταυρόπουλος

Πρόεδρος της Κεντρικής Επιτροπής Κωδικοποίησης

Επίτιμος Αντιπρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας

         **Σκέψεις για την αναθεώρηση των συνταγματικών διατάξεων που αφορούν τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, την εκτελεστική εξουσία και τη δημόσια διοίκηση*

Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας

Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας(Π.τ.Δ) είναι, κατά το Σύνταγμα, ο ρυθμιστής του Πολιτεύματος. Aν όμως κανείς αναζητήσει τον ειδικότερο ρυθμιστικό του ρόλο, θα απογοητευθεί. Οι ρυθμιστικές αρμοδιότητες του Π.τ.Δ. είναι σχεδόν ανύπαρκτες σύμφωνα με το Σύνταγμα, όπως έχει αναθεωρηθεί και ισχύει. Δεν ανταποκρίνονται σε αυτόν τον κάπως πομπώδη θεσμικό  χαρακτηρισμό του. Άρα ο χαρακτηρισμός πρέπει, είτε να απαλειφθεί από το Σύνταγμα, είτε να αποκτήσει ουσιαστικό περιεχόμενο. Γενικότερα, για το καλό της δημοκρατίας μας, ο θεσμός του Προέδρου πρέπει να αναβαθμισθεί. Θα δούμε παρακάτω πολύ συνοπτικά πως αυτό θα  μπορούσε να γίνει.

1. Η ίδια η εκλογή του Προέδρου θα πρέπει για λόγους αρχής να διενεργείται από μια πλειοψηφία που θα υπερβαίνει τη συνήθη κυβερνητική δύναμη στη Βουλή. Η σημερινή δυνατότητα του Πρωθυπουργού να μπορεί να «διορίζει»  τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας προσβάλλει τον θεσμό του Ανώτατου Άρχοντα. Όταν για σχετικά ελάσσονος σημασίας θέματα, όπως είναι εκείνα της ανάδειξης των μελών των κατά το Σύνταγμα Ανεξάρτητων Αρχών, προβλέπεται πλειοψηφία των 3/5 του αρμόδιου  κοινοβουλευτικού οργάνου, θα ήταν απολύτως συνεπής μια τουλάχιστον αντίστοιχη πλειοψηφία για την εκλογή του Προέδρου από την Ολομέλεια της Βουλής. Το άρθρο 32 παρ.4 του Συντάγματος, όπως αναθεωρήθηκε, επιτρέπει την εκλογή του Προέδρου της Δημοκρατίας ακόμα και με τη σχετική πλειοψηφία του όλου αριθμού των βουλευτών. Αυτή όμως η πρόβλεψη του Συντάγματος υποβαθμίζει καίρια την προεδρική εκλογή και τελικά και τον ίδιο τον θεσμό του Προέδρου της Δημοκρατίας. Είναι θεσμικά προσβλητική η πρόβλεψη  της σχετικής  πλειοψηφίας για ένα τόσο σοβαρό θέμα, όπως είναι η εκλογή του Αρχηγού του Κράτους. Θα ρωτήσει κανείς και τι θα γίνει αν η μείζων πλειοψηφία δεν μπορεί να επιτευχθεί; Θα μπορούσε τότε να ορισθεί ότι παραμένει προσωρινά και για κάποιο  χρόνο ο προηγούμενος Πρόεδρος και αν αυτός δεν υπάρχει ή δεν το επιθυμεί, ότι αναλαμβάνει προσωρινά καθήκοντα Προέδρου ο Πρόεδρος της Βουλής ή ο αρχαιότερος ανώτατος δικαστής. Η ψηφοφορία θα μπορούσε να επαναλαμβάνεται κατά ορισμένα διαστήματα μέχρι να επιτευχθεί τουλάχιστον η πλειοψηφία των 3/5. Εκείνο που πρέπει οπωσδήποτε να αποφευχθεί είναι η μικρή πλειοψηφία που προβλέπει το  Σύνταγμα.  Βέβαια, η διάλυση της Βουλής λόγω αδυναμίας εκλογής Π.τ.Δ. που ίσχυε παλαιότερα καλώς καταργήθηκε, αφού δημιουργούσε μεγαλύτερο πρόβλημα από αυτό που επιχειρούσε να λύσει. Σε κάθε περίπτωση είναι θεσμικά προσβλητικό για τον θεσμό,  ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας να μπορεί να εκλέγεται τελικά μόνο με τη σχετική, ούτε καν με την απόλυτη πλειοψηφία των βουλευτών.

2. Η εκλογή του Π.τ.Δ. θα πρέπει να μπορεί να διακόπτεται για το μέλλον για εξαιρετικούς λόγους με απόφαση μιας μεγάλης πλειοψηφίας βουλευτών, ίσως των 2/3 του συνολικού αριθμού τους. Στη δημοκρατία κανείς δεν μπορεί να είναι ανεξέλεγκτος. Επίσης θα πρέπει να διευρυνθούν οι περιπτώσεις ποινικής ευθύνης του Π.τ.Δ που τώρα περιορισμένα προβλέπονται στο άρθρο 41 παρ.1 του Συντάγματος(εσχάτη προδοσία και παραβίαση με πρόθεση του Συντάγματος).

3. Ο Π.τ.Δ. δεν θα πρέπει να είναι επανεκλέξιμος, για να είναι πλήρως αμερόληπτος κατά την άσκηση των καθηκόντων του, χωρίς υπολογισμούς και δεύτερες σκέψεις. Θα μπορούσε μάλιστα η θητεία του να αυξηθεί από τα 5 στα 7 έτη.

 4. Μια άλλη συνταγματική διάταξη, εκείνη του άρθρου 42, δίνει στον Π.τ.Δ. το δικαίωμα αναπομπής νομοσχεδίου που έχει ψηφισθεί από τη Βουλή, με ένα όμως τέτοιο τρόπο που υπονομεύει την ίδια την εμβέλεια  μιας τέτοιας πρωτοβουλίας του Προέδρου. Τι νόημα αλήθεια έχει μια αναπομπή από τον Πρόεδρο, όταν η Βουλή μετά από αυτήν μπορεί να ψηφίσει εκ νέου το αναπεμφθέν νομοσχέδιο  με την απόλυτη πλειοψηφία των βουλευτών, δηλαδή με 151 ψήφους, τις οποίες διαθέτει  πάντα μια Κυβέρνηση; Πότε ο Π.τ.Δ. θα επιχειρήσει μια τέτοια αναπομπή, όταν είναι σχεδόν βέβαιο ότι η Βουλή θα αποδοκιμάσει αυτή την πρωτοβουλία του; Για να έχει κάποιο νόημα η συνταγματική ρύθμιση περί αναπομπής, θα πρέπει να συνοδεύεται από την πρόβλεψη ότι η Βουλή θα μπορεί να ψηφίζει και πάλι το ήδη ψηφισθέν νομοσχέδιο με ουσιωδώς  όμως αυξημένη πλέον πλειοψηφία π.χ. των 3/5 του συνόλου των βουλευτών. Διαφορετικά, η δυνατότητα αναπομπής πρέπει μάλλον να καταργηθεί  ως άνευ ουσιαστικού νοήματος.

5. Στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας θα πρέπει να ανατεθεί η επιλογή των κορυφαίων λειτουργών της Δικαιοσύνης, μετά από απλή γνωμοδότηση ενός συλλογικού οργάνου ευρύτερης αντιπροσωπευτικότητας, κατά τροποποίηση του άρθρου 90 παρ.5 του Συντάγματος. Οι ήδη προβλεπόμενες από τον κοινό νομοθέτη πολλές οργανικές θέσεις  Αντιπροέδρων, πλην μιας κατά ανώτατο δικαστήριο,  πρέπει να καταργηθούν. Στη θέση τους πρέπει να προβλεφθούν θέσεις Προέδρων Τμημάτων, στις οποίες θα αναδεικνύονται  δικαστές επιλεγόμενοι από τις ίδιες τις Ολομέλειες των ανωτάτων δικαστηρίων και όχι από την Κυβέρνηση

6. Δεν βλέπω επίσης τον λόγο γιατί ο Π.τ.Δ. να μην μπορεί να απευθύνει προς τον λαό διαγγέλματα, σε εντολές εξαιρετικές περιστάσεις, και χωρίς τη σύμφωνη γνώμη του Προέδρου της Κυβέρνησης. Το άρθρο 44παρ.3 του Συντάγματος θα μπορούσε αντίστοιχα να τροποποιηθεί. Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας δεν μπορεί να εξαρτάται και ως προς αυτή την αρμοδιότητα από τη θέληση του Πρωθυπουργού.

7. Οι ισχύουσες, περαιτέρω, αρμοδιότητες του Π.τ.Δ. πρέπει και εκείνες να αναβαθμισθούν. Σύμφωνα με το άρθρο 41 παρ.2 του Συντάγματος, όπως αναθεωρήθηκε, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας διαλύει τη Βουλή με πρόταση της Κυβέρνησης για ανανέωση της λαϊκής εντολής, προκειμένου να αντιμετωπισθεί εθνικό θέμα εξαιρετικής σημασίας. Στην πράξη έχει γίνει πολύ κακή χρήση της συνταγματικής αυτής διάταξης. Ο Πρωθυπουργός, όταν θεωρεί ότι τον εξυπηρετεί πολιτικά η έκτακτη διενέργεια εκλογών, προκαλεί σχετική απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου και, επικαλούμενος  αυτή τη συνταγματική διάταξη, προτείνει στον Π.τ.Δ. τη διάλυση της Βουλής και τη διενέργεια εκλογών, προκειμένου να αντιμετωπισθεί κάποιο «εθνικό θέμα» και μάλιστα «εξαιρετικής σημασίας». Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας φαίνεται ότι δεν μπορεί να αρνηθεί την πρόταση και η Βουλή διαλύεται. Τον ειδικότερο τυπικό λόγο  διάλυσης της Βουλής  συχνά ούτε καν αναφέρουν τα μέσα ενημέρωσης! Ο αναφερόμενος λόγος είναι συνήθως προσχηματικός. Παλαιότερα γινόταν επίκληση του πάντοτε άλυτου κυπριακού ζητήματος(!), των διεθνών προβλημάτων, της οικονομικής συγκυρίας κ.λπ. Κανένα θεσμικό αντίβαρο δεν προβλέπεται στην πρόταση του Πρωθυπουργού. Κανένα όργανο δεν γνωμοδοτεί, έστω, για την ανάγκη άμεσης διάλυσης της Βουλής. Είναι καιρός ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας να αποκτήσει την δυνατότητα άρνησης της σχετικής πρότασης του Πρωθυπουργού. Ο Π.τ.Δ. δεν μπορεί να υπογράφει μηχανιστικά ό,τι του προτείνει ο Πρωθυπουργός και μάλιστα για ένα τόσο κρίσιμο ζήτημα, όπως είναι η διάλυση της Βουλής. Θα μπορούσε μάλιστα να προβλέπεται συνταγματικά η σύγκληση σε τέτοιες περιπτώσεις κάποιου  οργάνου με σκοπό τη διατύπωση γνώμης προς τον Π.τ.Δ., όπως π.χ. του Ανώτατου Ειδικού Δικαστηρίου, μετά την απόκτηση από αυτό αρμοδιοτήτων Συνταγματικού Δικαστηρίου ή της συνόδου των πολιτικών αρχηγών ή των πρώην Πρωθυπουργών κοινοβουλευτικών κυβερνήσεων, για να γνωμοδοτήσει σχετικά προς τον Πρόεδρο. Η παντοδυναμία  του Πρωθυπουργού για το συγκεκριμένο ζήτημα είναι ανάγκη να εκλείψει. Η πιο πάνω συνταγματική διάταξη πρέπει αντίστοιχα να τροποποιηθεί.

Η εκτελεστική εξουσία

8. Η εκτελεστική εξουσία στην Ελλάδα είναι ιδιαίτερα ισχυρή. Εκφράζεται κυρίως από τον Πρωθυπουργό και την Κυβέρνηση και είναι σχεδόν παντοδύναμη.  Η Κυβέρνηση βέβαια πρέπει να απολαμβάνει της εμπιστοσύνης της Βουλής, η κυβερνητική όμως πλειοψηφία στη Βουλή δεν διακρίνεται για την έστω περιορισμένη ανεξαρτησία της έναντι των κυβερνητικών επιλογών. Είναι πράγματι πολύ άχαρο να είναι κανείς κυβερνητικός βουλευτής, ενώ ο καθένας από τους κυβερνητικούς βουλευτές ένα επιθυμεί ουσιαστικά: Να γίνει Υπουργός ή Υφυπουργός. Κάποιες συνταγματικές τροποποιήσεις φαίνονται αναγκαίες. Μια σχετικά ανώδυνη θα ήταν να ορισθεί στο Σύνταγμα ότι το 1/3 τουλάχιστον των Υπουργών και των Υφυπουργών πρέπει να ανήκει σε διαφορετικό φύλο. Η προώθηση των γυναικών στα κέντρα εξουσίας θα γινόταν έτσι πιο αποτελεσματική. Θα αποτελούσε αποτελεσματικό θετικό μέτρο για την ενίσχυση της αρχής της ισότητας στο σημαντικότερο πολιτικό όργανο της εκτελεστικής εξουσίας.

9. Μια ακόμα ποσόστωση θα μπορούσε να προβλεφθεί συνταγματικά. Προκειμένου να μειωθεί η επιρροή του παραδοσιακού πελατειακού συστήματος διακυβέρνησης, θα μπορούσε να προβλεφθεί στο Σύνταγμα ότι μόνο ένα ποσοστό Υπουργών θα μπορεί να κατέχει παράλληλα και τη βουλευτική ιδιότητα. Η ρύθμιση θα προωθούσε αποφασιστικά την άμβλυνση της νοσηρής σχέσης  μεταξύ πελάτη-ψηφοφόρου και βουλευτή που είναι και Υπουργός. Χρειάζονται Υπουργοί ικανοί να κυβερνούν αποκομμένοι από  ψηφοθηρικές πρακτικές, όπως χρειάζονται και βουλευτές που να είναι γνήσιοι νομοθέτες που δεν λοξοκοιτούν προς τους κυβερνητικούς θώκους. Η διάκριση της εκτελεστικής από τη νομοθετική εξουσία πρέπει επιτέλους να ενισχυθεί στην πράξη. Η σημερινή σύγχυση των δυο αυτών εξουσιών οδηγεί τελικά στην παντοδυναμία της εκτελεστικής εξουσίας σε βάρος της νομοθετικής και αποτελεί κίνδυνο για τη δημοκρατία. Η πρόταση αυτή συμβαδίζει και με την ανάγκη αναβάθμισης του νομοθετικού έργου από την ίδια τη Βουλή. Βλάπτει σοβαρά τη δημοκρατία η ισχύουσα σήμερα αποδυνάμωση της νομοθετικής εξουσίας σε τέτοιο βαθμό ώστε να μετατρέπεται συχνά σε θεραπαινίδα της εκτελεστικής εξουσίας.

10.  Η ανάγκη επίσης αναθεώρησης του άρθρου 86 του Συντάγματος έχει καταστεί πλέον ιδιαίτερα εμφανής. Η ποινική δίωξη κατά των μελών της Κυβέρνησης και των Υφυπουργών πρέπει να ασκείται από την εισαγγελική-δικαστική εξουσία και όχι από πολιτικό όργανο, όπως είναι κατεξοχήν η Βουλή. Οι βουλευτές δεν διαθέτουν εύλογα τα εχέγγυα της αμεροληψίας. Έχουν την τάση να ευνοούν τους ομοϊδεάτες συναδέλφους τους και  να καταδιώκουν τους πολιτικούς αντιπάλους τους. Δεν είναι σωστό ούτε να μετέχουν σε εξεταστικές επιτροπές προανακριτικού χαρακτήρα, ούτε να αποφασίζουν την άσκηση ποινικής δίωξης κατά συναδέλφων τους μέσω της Ολομέλειας της Βουλής. Τον ρόλο αυτό πρέπει να αναλάβει η τρίτη κρατική εξουσία μέσω ειδικών ρυθμίσεων που πρέπει να προβλεφθούν. Το εν γένει κύρος των θεσμών θα αναβαθμισθεί με μια ανάλογη συνταγματική ρύθμιση. Θα πρέπει ακόμα να προβλεφθεί και κρίση σε δεύτερο βαθμό για την ποινική απόφαση του Ειδικού Δικαστηρίου που σήμερα απαγορεύεται, σύμφωνα με τις πάγιες επιταγές της ποινικής δίκαιης δίκης.

11. Η λογοδοσία της Κυβέρνησης προς τη Βουλή πρέπει να αυξηθεί. Η Κυβέρνηση είναι ανάγκη να διαβουλεύεται συχνότερα με τη Βουλή για τις πολιτικές της και όχι μόνο με την υποβολή  έτοιμων εκ των προτέρων καταρτισμένων νομοσχεδίων. Ο οικονομικός επίσης έλεγχος της Κυβέρνησης και κάθε Υπουργού χωριστά  πρέπει να είναι διαρκής από τη Βουλή ή τουλάχιστον να διενεργείται σε βάθος κατά τακτά χρονικά διαστήματα. Το παράδειγμα της Αρχαίας Αθήνας, όπου ο κάθε άρχοντας χωριστά ελεγχόταν εξονυχιστικά μετά το τέλος της ετήσιας θητείας του, πρέπει να εμπνέει και τους νέους Έλληνες. Ο έλεγχος της  διαχείρισης του δημόσιου χρήματος δεν πρέπει  να γίνεται  μόνο απρόσωπα  από το Ελεγκτικό Συνέδριο. Θα πρέπει η Βουλή να ελέγχει αναλυτικά την οικονομική διαχείριση των Υπουργών και των άλλων κυβερνητικών αξιωματούχων. 

  Η δημόσια διοίκηση

 12. Η δημόσια διοίκηση αποτελεί βασικό εργαλείο για την άσκηση της πολιτικής της εκάστοτε Κυβέρνησης αλλά και για τη διαρκή λειτουργεία του Κράτους. Στη χώρα μας όμως η λειτουργία της δημόσιας διοίκησης παραδοσιακά πάσχει, παρά το μεγάλο βήμα που έγινε ήδη από το Σύνταγμα του 1911, με την πρόβλεψη της μονιμότητας δημοσίων υπαλλήλων και του ελέγχου των απολύσεων τους από το Σ.τ.Ε. Εν πρώτοις, το άρθρο 101 ουσιαστικά δεν εφαρμόζεται! Η διοίκηση του Κράτους είναι πάντοτε κατά βάση συγκεντρωτική. Δεν οργανώνεται στην πράξη σύμφωνα με το  αποκεντρωτικό σύστημα, όπως θέλει το Σύνταγμα. Το Σύνταγμα όμως πρέπει να  επιτέλους να εφαρμοστεί, με την προσθήκη στο συνταγματικό κείμενο ότι η οργάνωσή του Κράτους πρέπει να στηρίζεται σε ορθολογικά κριτήρια, επιστημονικά σχεδιασμένα. Μια ακόμα αγνόηση των κανόνων του Συντάγματος αποτελεί η κατά κόρον εφαρμογή του τελευταίου εδαφίου της παραγράφου 1 του άρθρου 102 του Συντάγματος που προβλέπεται στο συνταγματικό κείμενο ως εξαίρεση και όχι ως κανόνας. Αντί οι κρατικές υποθέσεις να μεταφέρονται στα περιφερειακά όργανα του Κράτους, μεταφέρονται κυρίως στους Ο.Τ.Α. Πρόκειται για μια ακόμα μη εφαρμογή του συνταγματικού κανόνα  στην πράξη.

13. Στο σημείο αυτό θα πρέπει να γίνει αναφορά και στις Ανεξάρτητες Αρχές. Ορισμένες από αυτές κατοχυρώνονται συνταγματικά, το πολιτικό όμως σύστημα, αντί να τις υποστηρίζει, τις αντιμάχεται. Χωρίς να αντιλαμβάνεται ότι η ύπαρξή τους οφείλεται ακριβώς στις αποτυχία των αντίστοιχων παλαιότερων αρμοδιοτήτων της δημόσιας διοίκησης, κάνει ό,τι μπορεί να τις αποδυναμώνει, να τις υπονομεύει και να τις προσβάλλει με διάφορους τρόπους. Η συμπεριφορά αυτή δεν φαίνεται να μπορεί να αντιμετωπισθεί συνταγματικά. Είναι η νοοτροπία του πολιτικού συστήματος  που πρέπει να αλλάξει και μάλιστα ριζικά απέναντι σε αυτές τις Αρχές. Αν τολμά ας τις καταργήσει. Διαφορετικά πρέπει να μάθει να τις σέβεται και να τις ενισχύει. 

14.  Η τελική επισήμανση αφορά το ανθρώπινο δυναμικό του Δημοσίου. Κανείς σχεδόν δεν φαίνεται ευχαριστημένος με τις επιδόσεις του, ενώ οι ίδιοι οι υπάλληλοι παραδοσιακά συμπιέζονται από τις πολλές αναξιοκρατικές επιλογές της Πολιτείας απέναντί τους, παρά τις κάποιες σωστές ρυθμίσεις και πρακτικές που επιχειρήθηκαν υπό την πίεση κυρίως των μνημονιακών επιταγών. Σωστή είναι η αναγγελθείσα ρητή συνταγματική αναφορά της αρχής της αξιοκρατίας στο Δημόσιο, αν και από χρόνια το Συμβούλιο της Επικρατείας την έχει αναγνωρίσει νομολογιακά με τις αποφάσεις του, χωρίς κάποιο ιδιαίτερο πρακτικό αποτέλεσμα. Θα αρκέσει μια εμφαντική αναγνώρισή της; Ασφαλώς όχι, αν αυτή δεν εφαρμοστεί στην πράξη παντού, ως προς τις προσλήψεις των υπαλλήλων, τη σύνταξη των υπηρεσιακών εκθέσεών τους, τις προαγωγές τους, τις επιλογές προϊσταμένων τους, την επιβράβευση των άξιων υπαλλήλων, την επιστροφή του παλαιότερου μισθολογικού τους καθεστώτος, τη δίκαιη κατανομή των υπερωριακών αμοιβών τους, την αυστηρή πειθαρχική τιμωρία των μη έντιμων, των αδιάφορων ή των αγενών προς τον πολίτη υπαλλήλων. Εκείνο που κυρίως χρειάζεται είναι η αλλαγή της νοοτροπίας των ιθυνόντων, η απομάκρυνσή τους από πελατειακές λογικές και η άτεγκτη εφαρμογή των δυο τελευταίων εδαφίων της παραγράφου 8 του άρθρου 103 του Συντάγματος που απαγορεύουν τη μονιμοποίηση ή τη μετατροπή των συμβάσεων ορισμένου χρόνου ή έργου σε συμβάσεις αορίστου χρόνου. Αν μια τέτοια νοοτροπία επικρατήσει και επανέλθουν πλήρως σε ισχύ οι διατάξεις του αυστηρού πειθαρχικού δικαίου των δημοσίων υπαλλήλων που είχαν θεσπισθεί με τον ν.4057/2012, η συνταγματική αναθεώρηση με την άρση της μονιμότητας  δημοσίων υπαλλήλων δεν θα χρειασθεί. Διαφορετικά, θα καταστεί κάποια στιγμή αναπόφευκτη μεν, αλλά και επικίνδυνη ως προς τις περαιτέρω συνέπειές της.

  *Κείμενο που εκφωνήθηκε  σε επιστημονική  εκδήλωση  που οργανώθηκε στις   29 Απριλίου 2025 στην Αθήνα από τη διαΝΕΟσις, στο πλαίσιο της θεματικής ενότητας «Εκτελεστική Λειτουργία: Π.τ.Δ-Κυβέρνηση-Δημόσια Διοίκηση»(Στρογγυλή Τράπεζα), προς τον σκοπό της διατύπωσης προτάσεων για τη συνταγματική αναθεώρηση. 

**Συμβολή στον Τιμητικό Τόμο για τον Καθηγητή Ευάγγελο Περάκη.

 

"Η ελευθερία έκφρασης του δικαστή". Eισαγωγική ομιλία κατά την εκδήλωση του EPLO

Η ελευθερία έκφρασης του δικαστή

Ο δικαστής ασκεί στο πλαίσιο του δημοκρατικού κράτους δικαίου τα προβλεπόμενα από το Σύνταγμα και τους νόμους δικαιοδοτικά του καθήκοντα. Τα περισσότερα από  αυτά είναι ορισμένα και σαφή, κάποια όμως είναι ασαφή, ρευστά και μεταβλητά. Τα τελευταία αφορούν τη λεγόμενη δικαστική δεοντολογία. Πρόκειται για δικαιώματα και υποχρεώσεις, των οποίων η άσκηση προκαλεί απορίες, κάποτε και αγωνιώδη ερωτηματικά στους δικαστές, αλλά και επικρίσεις από το νομικό κόσμο  και την κοινή γνώμη.

Οι δεοντολογικοί κανόνες  δεν είναι εύκολο να διατυπωθούν όποιους και αν αφορούν. Πολύ περισσότερο τούτο είναι δύσκολο όταν αναφέρονται στους δικαστικούς λειτουργούς.

Το νομικό πλαίσιο είναι άλλοτε σαφές, προσδιοριζόμενο από πλήθος κανόνων,άλλοτε όχι. Διακηρύσσεται, βέβαια,  η δικαστική ανεξαρτησία, η υποχρέωση του δικαστή να υπακούει μόνο στους νόμους και στη συνείδησή του, έχουν προβλεφθεί ειδικές ρυθμίσεις για την εξασφάλιση της εσωτερικής ανεξαρτησίας του  και υφίστανται  πλέον και διεθνή κείμενα  και νομολογία με συναφές περιεχόμενο. Από την άλλη, πολλές υποχρεώσεις του δικαστή κατά  την εσωτερική λειτουργία της δικαστικής υπηρεσίας δεν είναι σαφείς, ούτε βέβαια  ορίζονται  ειδικοί κανόνες για τη  συμπεριφορά του  στον ιδιωτικό του βίο. Η ελευθερία της έκφρασης του δικαστή  εντάσσεται κυρίως σε αυτό το πλαίσιο.

Όπως πιο πριν υπαινίχτηκα, δεν θεωρώ ότι υπάρχει, καταρχήν, ανάγκη εκ προοιμίου  ειδικού προσδιορισμού  της εν γένει στάσης του δικαστή εντός και εκτός της υπηρεσίας. Υπάρχει όμως ανάγκη για διατύπωση  γενικών αρχών που θα βοηθήσουν τον δικαστή. Πρέπει να  επιδεικνύει αμεροληψία κατά την άσκηση της δικαιοδοτικής κρίσης του, αλλά και να διαθέτει το αναγκαίο κύρος για την επιτυχή  άσκηση της αποστολής του. Μπορεί συχνά  και μόνος του να εφαρμόζει  ορισμένους αυτοπεριορισμούς στη συμπεριφορά και την έκφραση των απόψεών του, πλην φαίνεται πλέον αναγκαία  η ρητή διατύπωση κάποιων γενικής φύσης κανόνων δεοντολογίας. Τούτο έχει επιχειρηθεί σε ευρωπαϊκές χώρες και στην Αμερική αλλά και στη χώρα μας από το Ελεγκτικό Συνέδριο, ενώ ετοιμάζεται  ένα σημαντικό κείμενο από το Συμβούλιο της Επικρατείας για την εν γένει διοικητική δικαιοσύνη.

Γενικοί  κανόνες δεοντολογίας  πρέπει να υπάρχουν και   σε σχέση με τις συμπεριφορές των δικαστών κατά την άσκηση των καθηκόντων τους. Αυταρχικές ή αγενείς συμπεριφορές προέδρων προς τους δικηγόρους, τους διαδίκους ή τους πολίτες είναι απαράδεκτες. Όπως είναι απαράδεκτο και το αντίστροφο. Προσοχή πρέπει ακόμα να δίνεται στις συμπεριφορές των δικαστών προς τους δικαστικούς υπαλλήλους. Η υπερβολική  εκατέρωθεν οικειότητα βλάπτει το κύρος της δικαιοσύνης. Η σχέση επίσης του διοικητικού δικαστή με τη διάδικο Διοίκηση πρέπει να αναδεικνύει την υπερέχουσα θέση της δικαιοσύνης, όταν κρίνει τη νομιμότητα των πράξεων της εκτελεστικής εξουσίας, υπό συνθήκες πάντως σεβασμού  της άλλης  ελεγχόμενης εξουσίας. 

Κρίσιμο είναι το ερώτημα αν η συμπεριφορά του δικαστή και η γένει δράση του στον ιδιωτικό του βίο  υπόκειται ή όχι σε περιορισμούς και εάν ναι σε ποιους. Πρόκειται για θέμα ρευστό που επηρεάζεται από τις  μεταβαλλόμενες κοινωνικές συνθήκες. Κοινός παρονομαστής είναι η εμπιστοσύνη του λαού στην αμεροληψία του, όπως τούτο άλλωστε απαιτείται ακόμα και για το δημόσιο υπάλληλο. Αν η αμεροληψία και το κύρος  εξασφαλίζεται από το δικαστή ή τον εισαγγελέα, θα πρέπει να τους αναγνωρίζεται κατά τα λοιπά η μεγαλύτερη δυνατή ελευθερία έκφρασης.

Ο δικαστής είναι  επιστήμονας και μπορεί να καλλιεργεί ελεύθερα την νομική επιστήμη  αλλά και τις άλλες επιστήμες ή τέχνες. Είναι πολίτης αυτής της χώρας και , συνεπώς, μπορεί ελεύθερα να δραστηριοποιείται, κατά τα άρθρα κυρίως 5, 5^Α και 14 του Συντάγματος. Οφείλει όμως να δρα και να εκφράζεται με ευπρέπεια και σοβαρότητα, χρησιμοποιώντας επιχειρήματα, αποφεύγοντας τις κομματικές εκδηλώσεις, αλλά  αναπτύσσοντας κατά τα λοιπά ελεύθερα την προσωπικότητά του. Κυρίως πρέπει να αποφεύγει να παίρνει εκ των προτέρων θέση για ζήτημα που πρόκειται να αχθεί δικαστικά ενώπιον του. 

Θεωρούμε καίριο ζήτημα εκείνο της εξυπηρέτησης  της ανεξαρτησίας του δικαστή μέσα από τη διαμόρφωση από αυτόν ενός ελεύθερου, δημοκρατικού, αλλά και χωρίς  ιδεολογικές παρωπίδες φρονήματος. Ο δικαστής πρέπει να είναι ένας σκεπτόμενος άνθρωπος, να ενημερώνεται σωστά και να δρα και να εκφράζεται ελεύθερα, έχοντας όμως πάντοτε υπόψη ότι σηκώνει στους ώμους του το βαρύ φορτίο του κριτή ανθρώπων και θεσμών. Η ευθύνη του είναι μεγάλη και το έργο του δύσκολο, πλην όταν η σύνθεση φαινομενικά αντίθετων αξιών συγκεντρώνεται  στο πρόσωπό του με επιτυχία, το αποτέλεσμα  είναι εξαιρετικά επαινετέο . Άλλωστε, ο κάθε δικαστής συνθέτει μια ξεχωριστή προσωπικότητα και η ανομοιομορφία αυτή ανάμεσα σε δικαστές είναι ιδιαίτερα επιθυμητή. Θα θυμάμαι πάντα ότι στη Σχολή Δικαιοσύνης στο Μπορντώ της Γαλλίας μας έλεγαν ότι επιδίωξη εκείνης της Σχολής ήταν ακόμα και οι διδάσκοντες να ανήκουν σε διαφορετικά πολιτικά ρεύματα, προκειμένου οι μελλοντικοί δικαστές να δέχονται ποικιλία ιδεολογικών ερεθισμάτων κατά τη διάρκεια της εκεί εκπαίδευσής τους για να μη διαμορφώνουν μια συγκεκριμένη και εκ των προτέρων προσδιορισμένη προσωπικότητα. Ο δικαστής πρέπει κυρίως να είναι ένας ελεύθερος άνθρωπος, με ανοιχτό μυαλό, με διαρκή έφεση για μόρφωση και κριτική διάθεση. Αρκεί, βέβαια, να μη θέλει να υποκαθιστά τους εκπροσώπους του λαού με τις επιθυμίες του, γιατί τότε χάνει τη συνταγματική του νομιμοποίηση.

Γιώργος Σταυρόπουλος

12.10.2021

Δημοσιεύθηκε στο περιοδικό "ΔΙΚΑΣΤΙΚΟ", τ. 8, Νοέμβριος 2021

Η εφαρμογή των δικαιωμάτων του ανθρώπου στην πράξη.

Προκλήσεις για το δικαστή, τη δημόσια διοίκηση, τις ανεξάρτητες αρχές, την κοινωνία των πολιτών.

Το κείμενο της Οικουμενικής Διακήρυξης  των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου εντυπωσιάζει για την πυκνότητα των νοημάτων του, αλλά και την ακρίβεια αποτύπωσης των δικαιωμάτων του ανθρώπου σε παγκόσμιο επίπεδο. Είναι διαρκώς επίκαιρο, αφού εβδομήντα και πλέον χρόνια μετά την 10^η Δεκεμβρίου 1948, οι διακηρύξεις αυτού του διεθνούς εμβέλειας κειμένου δεν έχουν γίνει πράξη σε μεγάλο τμήμα της ανθρωπότητας, αλλά και εκεί που εφαρμόζονται, συχνά αμφισβητούνται, καταφρονούνται ή  υπονομεύονται. Το μείζον, όμως, πολιτικό και ηθικό κύρος της Οικουμενικής Διακήρυξης δεν βρίσκει  ευθέως την  αντίστοιχη νομική δεσμευτικότητά  του στο εσωτερικό δίκαιο των κρατών-μελών του Ο.Η.Ε. Η επίδρασή του υπήρξε  ουσιώδης, αλλά έμμεση,  με την άσκηση επιρροής  μέσω άλλων διεθνών κειμένων, όπως είναι τα δύο σχετικά  Σύμφωνα του Ο.Η.Ε. που ακολούθησαν, η Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (Ε.Σ.Δ.Α.), ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης κ.ά.

Η μειωμένη ευθεία νομική ισχύς της Οικουμενικής Διακήρυξης στο εσωτερικό δίκαιο αδικεί, ασφαλώς, την ουσιαστική  εμβέλεια των κανόνων που διατυπώνονται. Ο εφαρμοστής του δικαίου των δικαιωμάτων του ανθρώπου στην Ελλάδα καταλαμβανόταν παλαιότερα  από αμηχανία αναφορικά με το νομικό κύρος της Οικουμενικής Διακήρυξης, η οποία δεν είχε ενταχθεί, καθεαυτή, σε διεθνή σύμβαση. Βέβαια, για τον νομικό της πράξης, οι περισσότερες ρυθμίσεις της ανευρίσκονταν   σε άλλα κείμενα του διεθνούς ή εσωτερικού δικαίου. Έτσι, όταν ο έλληνας δικαστής απέκρουε την ευθεία  νομική ισχύ της Οικουμενικής Διακήρυξης στην εσωτερική δικαιοταξία, μπορούσε να εφαρμόζει αντίστοιχες ρυθμίσεις κυρίως του Συντάγματος και των κοινών νόμων. Η μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των δύο μεταγενέστερων Συμφώνων του Ο.Η.Ε  που υιοθετήθηκαν στις 16.12.1966, του ενός για τα ατομικά και τα πολιτικά και του άλλου για τα οικονομικά, κοινωνικά και πολιτιστικά δικαιώματα, με τους νόμους 2462/1997 και 1532/1985, αντίστοιχα,  διευκόλυνε ασφαλώς τον εφαρμοστή του δικαίου και ιδιαίτερα το δικαστή, το δικηγόρο, αλλά και τη διοίκηση ως προς την εξοικείωσή τους με τους ορισμούς της Διακήρυξης. Πλην, ο κυρωτικός νόμος ακόμα και  μιας διεθνούς σύμβασης , υπό το καθεστώς του  Συντάγματος του 1952, περιείχε ρυθμίσεις που δεν είχαν  αυξημένη τυπική ισχύ και μπορούσαν, όπως γινόταν δεκτό, να τροποποιηθούν, αλλά και να καταργηθούν ακόμα  με άλλο νεότερο τυπικό νόμο (βλ. π.χ. Σ.τ.Ε. 503/1969). Η διεθνής, έτσι, δεσμευτικότητα των  κανόνων του διεθνούς δικαίου βρισκόταν σε  αναντιστοιχία με την  ισχύ τους στο εσωτερικό της χώρας μας. Η ίδια η Ε.Σ.Δ.Α. είχε κατά το παρελθόν   μειωμένη επίδραση στην εσωτερική έννομη τάξη, παρά το μεγάλο κύρος της και την  πρωτότυπη πρόβλεψή της για τη  λειτουργία   διεθνούς δικαιοδοτικού οργάνου  που αποφασίζει  για την παραβίαση ή όχι των προβλεπόμενων από αυτήν ρυθμίσεων. Η εφαρμογή έτσι  της Ε.Σ.Δ.Α.  πριν την υιοθέτηση από την Ελλάδα, το 1985, της ατομικής προσφυγής, κατά το άρθρο 34 αυτής, ήταν εξαιρετικά περιορισμένη, παρά το γεγονός ότι με το Σύνταγμα του 1975, ορίστηκε ότι η Ελλάδα ακολουθεί τους γενικά αναγνωρισμένους κανόνες του διεθνούς δικαίου (άρθρ. 2 παρ. 3) αλλά και ότι οι γενικά παραδεδεγμένοι κανόνες του διεθνούς δικαίου, καθώς και οι διεθνείς συμβάσεις, από την επικύρωσή τους με νόμο, υπερισχύουν από κάθε άλλη αντίθετη διάταξη νόμου (άρθρ. 28 παρ. 1). Μεγαλύτερη, έτσι, επιρροή άσκησε, αρχικά, η συνταγματική αναγνώριση του κοινοτικού και ήδη ενωσιακού δικαίου, μέσω της παρ. 2 του ίδιου άρθρου 28, αλλά και της σχετικής ερμηνευτικής δήλωσης που προστέθηκε μεταγενέστερα στο άρθρο αυτό.

Ο έλληνας δικαστής αλλά και ο εν γένει  νομικός της πράξης ήταν αρχικά πολύ  επιφυλακτικός ως προς  την άμεση  εφαρμογή των κανόνων  δικαίου που προέρχονταν από διεθνή όργανα. Ο δικαστής ειδικότερα απέφευγε να τους επικαλείται αρκούμενος στην εφαρμογή αντίστοιχων ή παρεμφερών κανόνων που είχαν διαμορφωθεί πρωτογενώς  στην εσωτερική έννομη τάξη. Το Σύνταγμα του 1975, το οποίο αναφέρθηκε με σχετική επάρκεια σε πολλά θέματα δικαιωμάτων του ανθρώπου, διευκόλυνε την τάση αποφυγής επίκλησης άλλων ρυθμιστικών κανόνων  προερχόμενων από   διεθνείς πηγές. Άλλωστε, ο μέσος έλληνας νομικός  μάλλον αγνοούσε  τα διεθνή κείμενα, αλλά και τη διεθνή νομολογία σε θέματα δικαιωμάτων του ανθρώπου, πολύ περισσότερο που η σχετική διδασκαλία για τα θέματα αυτά ήταν εξαιρετικά περιορισμένη στις νομικές σχολές της χώρας. Αγνοούσε επίσης συχνά  ξένες γλώσσες που θα του επέτρεπαν την πρόσβαση σε διεθνή  κείμενα που δεν είχαν μεταφραστεί στην ελληνική γλώσσα. Η κατάσταση  όμως  αυτή  με τα χρόνια άλλαξε ριζικά και σήμερα η πρόσβαση στα διεθνή κείμενα, και, ειδικότερα, στη διεθνή νομολογία είναι ευκολότερη, με τη χρήση μάλιστα  και  του διαδικτύου που προσφέρει άμεση αλλά και έγκυρη σχετική  ενημέρωση.

Η αρνητική ή διστακτική στάση του έλληνα δικαστή απέναντι στα κείμενα που έχουν διεθνή καταγωγή τείνει  να εκλείψει. Από καιρό, με την πρωτοπορία του Συμβουλίου της Επικρατείας, η μνεία από τα δικαστήρια  των διεθνών  δικαιωματικής φύσης κειμένων και της συναφούς νομολογίας δεν αποτελεί πρωτοτυπία, συχνά μάλιστα γίνεται και αυτεπάγγελτη αναφορά σε αυτά, χωρίς δηλαδή την επίκλησή τους από πληρεξούσιους δικηγόρους. Στον Άρειο Πάγο, η παραδοσιακή αρνητική διάθεση άρχισε να υποχωρεί κυρίως από την εποχή της Προεδρίας του Στέφανου Ματθία. Κάτι περισσότερο: η νομολογία των ανωτάτων δικαστηρίων της χώρας τείνει πλέον να προσαρμόζεται, όλο και περισσότερο, προς τη νομολογία των διεθνών δικαστηρίων, αρκεί βέβαια η τελευταία να μην αντιβαίνει προς το ελληνικό Σύνταγμα. Γιατί ας μην ξεχνάμε ότι ο δικαστής στην Ελλάδα ορκίζεται να φυλάσσει προεχόντως το Σύνταγμα αυτής της χώρας. Αυτό, βέβαια, δεν σημαίνει ότι, όπου είναι εφικτό, η ερμηνεία των νόμων αλλά και του ίδιου του Συντάγματος δεν προσαρμόζεται  προς τα οριζόμενα στα διεθνή κείμενα και τη διεθνή νομολογία. Η ασφάλεια του δικαίου αποτελεί σημαντικό στόχο, προκειμένου οι νομολογικές συγκρούσεις να αποφεύγονται κατά το δυνατό και ιδίως εκείνες μεταξύ εθνικών και διεθνών δικαστηρίων. Σ’ αυτό, όμως, πρέπει να συμβάλλουν και  οι αποφάσεις των διεθνών δικαστηρίων, οι οποίες, κάποτε, δεν ερμηνεύουν σωστά το ελληνικό δίκαιο ή χαρακτηρίζονται από νομολογιακή αστάθεια που δημιουργεί απορίες και προβληματισμό.

Στο ερώτημα σε ποιο βαθμό τα δικαιώματα του ανθρώπου εφαρμόζονται στις μέρες μας  στην Ελλάδα  η απάντηση δεν είναι εύκολη . Μετά τη μεταπολίτευση του 1974  η δημοκρατία λειτουργεί, τα κόμματα εναλλάσσονται στην εξουσία ομαλά, οι πολυκομματικές κυβερνήσεις δοκιμάστηκαν συχνά στην πράξη, σοβαρές παραβιάσεις της εκλογικής διαδικασίας δεν καταγγέλλονται πλέον, ο κομματικός διάλογος είναι ελεύθερος  αν και  το επίπεδό του  δεν είναι συχνά ικανοποιητικό.  Η περιουσία, τουλάχιστον η ακίνητη, προστατεύεται μάλλον  ικανοποιητικά, αν και οι φορολογικές επιβαρύνσεις της γίνονται οριακά ανεκτές. Οι ελευθερίες της σκέψης, της έκφρασης, της συνείδησης  ασκούνται μάλλον απρόσκοπτα, αν και οι προκαταλήψεις κάποτε υπερισχύουν. Το δικαίωμα του συνεταιρίζεσθαι δεν έχει  περιορισμούς  καθώς και το δικαίωμα του συνέρχεσθαι, του οποίου  όμως η καταχρηστική άσκηση τείνει συχνά να παραβιάζει τα δικαιώματα των άλλων που είναι συχνά οι περισσότεροι και να διαταράσσει την κοινωνική και οικονομική ζωή. Η δημόσια παιδεία παρέχεται τυπικά δωρεάν, η ανάπτυξη όμως των ιδιωτικών  φροντιστηρίων καταδεικνύει την ανεπάρκειά της, καθώς και η επιβολή αντισυνταγματικών διδάκτρων για τις μεταπτυχιακές σπουδές. Το Κράτος μεριμνά μεν, κατά το Σύνταγμα , για την  υγεία των πολιτών,  αυτή όμως   παρέχεται  με πολλές, καίριες κάποτε, ελλείψεις, ενώ η κοινωνική ασφάλιση μαζί με την εργασία και την αμοιβή της  είχαν σχεδόν καταρρεύσει την εποχή της οικονομικής κρίσης. Λειτουργεί, με πολλές καθυστερήσεις, το Α.Σ.Ε.Π. που εξασφαλίζει την αξιοκρατική πρόσβαση του πολίτη στη δημόσια διοίκηση,  πλείστοι όμως διορισμοί παρακάμπτουν την ανεξάρτητη αυτή αρχή. Νόμοι υπάρχουν αφάνταστα πολλοί  όπως και άτεχνα διατυπωμένοι.  Ποιοι όμως  από αυτούς και σε ποια έκταση  εφαρμόζονται; Η απάντηση δεν είναι εύκολη. Το κράτος δικαίου στην Ελλάδα, διακόσια περίπου χρόνια μετά την έναρξη της  Επανάστασης του 1821, δεν   έχει ακόμα πλήρως εμπεδωθεί από την πολιτική εξουσία, τη διοίκηση αλλά και τους ίδιους τους  πολίτες αυτής της χώρας.

Η δικαιοσύνη, η πιο ευαίσθητη από τις τρείς λειτουργίες του πολιτεύματος, έχει ταχθεί, εκ προοιμίου, να εφαρμόζει τους νόμους, επιλύοντας διαφορές μεταξύ των πολιτών  αλλά και μεταξύ των πολιτών και του Κράτους. Το δικαίωμα στην παροχή έννομης προστασίας  ασκείται αρκετά εύκολα, αλλά η απονομή του δικαίου γίνεται  συνήθως  πολύ  αργά, σχεδόν σε όλους τους κλάδους και τους βαθμούς της δικαστικής λειτουργίας , σε τέτοια ένταση και έκταση που συχνά εκφυλίζεται σε αρνησιδικία, για την οποία δεν ευθύνεται μόνο το αργόσυρτο δικαστικό σύστημα, αρκετοί δικαστές, αλλά και πολλοί δικηγόροι που κωλυσιεργούν εμποδίζοντας  την πρόοδο των δικών. Ο δικηγορικός υπερπληθωρισμός  έχει  σημαντικό  μερίδιο της σχετικής ευθύνης.  Το μέσο επίπεδο των δικαστικών αποφάσεων δεν είναι πλέον κακό, ο διάδικός ή ο μάρτυρας, όμως , ταλαιπωρείται αφάνταστα από  τις διαρκείς αναβολές των δικών, αλλά και από τη βραδεία έκδοση των δικαστικών αποφάσεων. Ειδικά η ποινική δίκη, ενώ , αυτή κυρίως,  θα έπρεπε να ολοκληρώνεται  σε σύντομο χρόνο, βραδυπορεί απαράδεκτα  ενισχύοντας ένα γενικό αίσθημα ατιμωρησίας ή γενικευμένης αδικαιολόγητης  επιείκειας έναντι  των   παρανομούντων.  Από την άλλη, η πανίσχυρη εκτελεστική εξουσία, αλλά και πολλά μ.μ.ε., αμφισβητούν, συχνά άδικα, την ορθότητα πολλών δικαστικών αποφάσεων, για λόγους πολιτικής ή οικονομικής σκοπιμότητας  ή, ακόμη χειρότερα, καταργούν, στην πράξη, το τεκμήριο νομιμότητας του κατηγορούμενου και περίπου υπαγορεύουν το αποτέλεσμα της ανάκρισης ή αναγορεύουν τους ενόχους ή τους αθώους, κατά βούληση. Μέσα σ’ αυτές τις συνθήκες, ο δικαστής  που  καλώς ή κακώς   αποφεύγει  να απαντά προσωπικά στις επιθέσεις ή και τις ύβρεις που δέχεται  ή να καταγγέλλει  τις υπαρκτές παρεμβάσεις στο έργο του  που προέρχονται από πηγές κείμενες  εντός ή εκτός των κόλπων της δικαιοσύνης, πρέπει να εκφέρει νηφάλια, αμερόληπτα και ανεξάρτητα τη δικανική  του κρίση. Και βέβαια  έχει  και αυτός το δικαίωμα στο λάθος. Προβλέπονται  άλλωστε  τόσα πολλά ένδικα βοηθήματα για τη διόρθωσή του! Καθόλου όμως δεν δικαιολογούνται οι εμφυλιοπολεμικής φύσης ενέργειες κάποιων εισαγγελέων ή οι απαράδεκτες λεκτικές υπερβάσεις ( και όχι μόνο)  ορισμένων συνδικαλιστών δικαστών,  οι οποίες  βλάπτουν  το κύρος της δικαιοσύνης. Ας μη ξεχνάμε, όμως, και το σημαντικό  ρόλο του Ελεγκτικού Συνεδρίου στον  έλεγχο των δημοσίων δαπανών, ο οποίος δυστυχώς τείνει να περιορισθεί δραστικά. Και βέβαια πρέπει να εξαίρεται   ο αποφασιστικός ρόλος που πάντα έπαιζε το Συμβούλιο της Επικρατείας  στην υπεράσπιση των δικαιωμάτων του ανθρώπου, προστατεύοντας τον συνήθως αδύναμο πολίτη απέναντι στην αυθαιρετούσα διοίκηση και ασκώντας, έγκυρα και πειστικά, τον έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων, παρά τα κάποια σημαντικά λάθη που επιμένει, τελευταία, να διαπράττει σε θέματα κυρίως  προστασίας   της θρησκευτικής  ελευθερίας.  

Μήπως όμως την εφαρμογή των νόμων που κατοχυρώνουν  τα δικαιώματα του ανθρώπου εξασφαλίζει πάντοτε η κυβέρνηση ή η δημόσια  διοίκηση, η οποία υπόκειται  ιεραρχικά σ’ εκείνη ;  Η εκτελεστική εξουσία επιδεικνύει συχνά μια τάση  ενόχλησης  από την άσκηση από τους πολίτες  ορισμένων δικαιωμάτων του ανθρώπου και, λειτουργώντας αυτάρεσκα, προβάλλει μια συμπεριφορά αυταρχισμού και  παντοδυναμίας, αναφορικά ακόμη και με τα  αμυντικής φύσης ατομικά δικαιώματα των πολιτών. Ως προς τα παροχικής φύσης κοινωνικά δικαιώματα που από τη φύση τους είναι περισσότερο  εύπλαστα , δεν εφαρμόζει , συχνά, ούτε τα υπεσχημένα. Η αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης  των πολιτών προς το Κράτος έχει προ πολλού διαρραγεί, αν ίσχυσε ποτέ ευρέως στην πράξη , λόγω κυρίως, αλλά όχι αποκλειστικά, της πρόσφατης  οικονομικής κρίσης. Η σχέση Κράτους – πολίτη δεν χαρακτηρίζεται από αμοιβαία εμπιστοσύνη και καλή πίστη  όπως θα έπρεπε. Ο πολίτης νοιώθει συχνά  απροστάτευτος απέναντι σ ένα Κράτος που  όχι μόνο δεν τον υπηρετεί, αλλά και του δείχνει, πολλές φορές ότι τον θεωρεί απλώς  υπήκοό του  και όχι  το αντικείμενο της ιδιαίτερης μέριμνάς του, όπως θα όφειλε. Ιδιαίτερη είναι η διαχρονική ευθύνη των κυβερνώντων για την προβληματική  λειτουργία την δημοσίων υπηρεσιών, παρά το γεγονός ότι , κατά περιόδους και  παρά τις  μεγάλες αντιδράσεις από τους θιγόμενους υπαλλήλους  ή τους συνδικαλιστές τους , ψηφίστηκαν αξιόλογες ρυθμίσεις για την εφαρμογή της  αρχής της αξιοκρατίας στην ανάδειξη των  προϊσταμένων των δημοσίων υπηρεσιών ή για την καταπολέμηση της διαφθοράς των παρανομούντων υπαλλήλων μέσω της εφαρμογής ενός αξιόπιστου πειθαρχικού δικαίου. Το  ευνοϊκό όμως  αποτέλεσμα στην πράξη των μεταρρυθμίσεων αυτών δεν υπήρξε ιδιαιτέρως εμφανές, είτε γιατί  η εφαρμογή τους, στην πρώτη περίπτωση, δεν έχει ακόμα ολοκληρωθεί , είτε γιατί το νομοθετικό πλαίσιο αλλοιώθηκε στην πορεία προς τη  λανθασμένη κατεύθυνση, στη δεύτερη περίπτωση.

Οι ανεξάρτητες αρχές αποτελούν τη ζωντανή  διάψευση της εύρυθμης λειτουργίας  του  παραδοσιακού σχήματος ορισμένων κρατικών αρχών και  δομών. Λόγω της αποτυχίας της κλασσικής κρατικής δραστηριότητας σε ορισμένους ευαίσθητους τομείς  κρατικού ενδιαφέροντος, το έδαφος παραχωρήθηκε σε κρατικά μεν μορφώματα, τα οποία, όμως, επιδιώκεται, κατά τον προορισμό τους,  να λειτουργούν ανεξάρτητα, μακριά από τις  τρέχουσες κομματικές επιθυμίες των κυβερνώντων. Η πολιτική όμως εξουσία δείχνει στην πράξη μάλλον να απεχθάνεται τις ανεξάρτητες αρχές και απλώς να τις ανέχεται όταν δεν τις υπονομεύει. Κάποτε τις αδρανοποιεί  όταν φοβάται ότι  θα γίνουν πολύ ενοχλητικές. Μερικές φορές κάνει διακρίσεις υπέρ της μιας έναντι των άλλων ανεξάρτητων αρχών  ή  αδιαφορεί γενικότερα  για τα προβλήματά τους.  Παρά ταύτα, οι ανεξάρτητες αρχές λειτουργούν λιγότερο ή περισσότερο ικανοποιητικά, υπηρετώντας τα δικαιώματα του ανθρώπου, και παρά το γεγονός ότι ο προβλεπόμενος, κυρίως για όσες προβλέπονται από το Σύνταγμα,  μέσω κομματικών συμφωνιών, τρόπος ανάδειξης των μελών τους δεν συμβάλλει στην αύξηση του κύρους τους. Υπηρετούν το κράτος δικαίου κι ας τις κατηγορούν κάποιοι ότι διαθέτουν μειωμένη δημοκρατική νομιμοποίηση. Συμβάλλουν με τον τρόπο τους στη λειτουργία θεσμικών αντίβαρων  απέναντι στην παντοκρατορία του κομματικού κράτους.

Πρότυπο ανεξαρτησίας εθνικού θεσμού δικαιωμάτων  αποτελεί η Εθνική Επιτροπή για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου (Ε.Ε.Δ.Α.), μολονότι τυπικά δεν ορίζεται από το Σύνταγμα ή το  νόμο ως  ανεξάρτητη αρχή. Συγκροτημένη, σύμφωνα με τις Αρχές του Παρισιού, τις οποίες ενέκρινε η Γενική Συνέλευση του Ο.Η.Ε., συγκροτείται από πρόσωπα  υποδεικνυόμενα από τις κυριότερες ανεξάρτητες αρχές, τις σημαντικότερες μη κυβερνητικές οργανώσεις, τις δύο μεγάλες εθνικές συνομοσπονδίες εργαζομένων στο δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα, όλα τα κοινοβουλευτικά κόμματα, τρία πανεπιστήμια ,που κληρώνονται για κάθε νέα θητεία, την Εθνική Επιτροπή Βιοηθικής, το Δικηγορικό Σύλλογο Αθηνών κλπ. Μετέχουν σ αυτήν με αποφασιστική ψήφο από την Κυβέρνηση μόνο δύο πρόσωπα  που ορίζει ο Πρωθυπουργός. Ο Πρόεδρος της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής και οι εκπρόσωποι υπουργείων που επίσης μετέχουν δεν έχουν δικαίωμα ψήφου. Η Ε.Ε.Δ.Α., της οποίας ο Πρόεδρος και οι Αντιπρόεδροι αναδεικνύεται δημοκρατικά, με  εσωτερική ψηφοφορία μεταξύ των μελών της, λειτουργεί περίπου  είκοσι  χρόνια και έχει παραγάγει σημαντικότατο έργο στον τομέα της προστασίας και προώθησης των δικαιωμάτων του ανθρώπου. Η εκάστοτε Κυβέρνηση συνήθως δεν βοηθά το έργο της, σε αντίθεση με τη Βουλή που τη συμβουλεύεται, συχνά, σε πολλά θέματα δικαιωματικού περιεχομένου.  Η εκτελεστική εξουσία δείχνει  απλώς και  μόνο ότι  την ανέχεται, ίσως γιατί ενοχλείται από κάποιες απόψεις που αυτή ελεύθερα εκφράζει. Τον Απρίλιο του 2019, μάλιστα,  προκειμένου να εξυπηρετηθούν, κυρίως,  κομματικές  σκοπιμότητες, η Κυβέρνηση προχώρησε, χωρίς να ενημερώσει προηγουμένως την Ε.Ε.Δ.Α.,  σε σημαντική αριθμητικά, ανορθολογική αλλοίωση της σύνθεσής της, δείχνοντας για μια ακόμα φορά την δυσανεξία της σε συλλογικές εκφράσεις που ακολουθούν  μια ανεξάρτητη πορεία, δηλαδή δικαιώνουν το θεσμικό τους ρόλο.   

Οι μη κυβερνητικές οργανώσεις, τέλος, στηριζόμενες κατά βάση στον εθελοντισμό, αποτελούν, και αυτές, σημαντικό παράγοντα ανάσχεσης  των  δυνάμεων υπονόμευσης ή και μη εφαρμογής στην πράξη των δικαιωμάτων του ανθρώπου. Παρά τα ερωτηματικά που δημιουργούνται  κάποτε για την οικονομική διαχείριση ορισμένων από αυτές, οι περισσότερες από  τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών  δικαιώνονται καθημερινά μέσα από τη συνεχή δράση τους σε πλείστους τομείς, υποκαθιστώντας κάποτε ακόμα και τις υπολειτουργούσες κρατικές δομές, όπως τούτο συμβαίνει, στις μέρες μας, αναφορικά με την αντιμετώπιση του μεταναστευτικού-προσφυγικού προβλήματος. Με το φόβο να αδικηθούν κάποιες από αυτές αξίζει να γίνει αναφορά σε δύο από τις παλαιότερες οργανώσεις, στην Ελληνική Ένωση για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου και το Ίδρυμα Μαραγκοπούλου για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου, που παρήγαγαν, επί δεκαετίες, σημαντικότατο έργο σε πολλά επίπεδα έρευνας αλλά  και δράσης  για σημαντικές πλευρές των δικαιωμάτων του ανθρώπου. Αξίζει ακόμα να σημειωθεί ότι το μεγάλο προσόν των μη κυβερνητικών οργανώσεων είναι η ελεύθερη δράση τους εκτός των αγκυλώσεων που παρατηρούνται συχνά στις κρατικές δομές.

Τέλος, αξίζει να υπογραμμιστεί  ότι η υπόθεση των δικαιωμάτων του ανθρώπου δεν αφορά μόνο την Πολιτεία ή τους συλλογικούς φορείς, κρατικούς ή ιδιωτικούς. Αφορά τον οποιονδήποτε, ο οποίος,  χωρίς αδικαιολόγητες διακρίσεις, πρέπει να απολαμβάνει  τα δικαιώματα του ανθρώπου, σε όλες τις μορφές τους, αλλά και να μάχεται για την εφαρμογή τους, όταν οι συνθήκες το επιβάλλουν, προς όφελος του ίδιου, των άλλων  και του κοινωνικού συνόλου, πάντοτε, βέβαια, τηρώντας  και τις υποχρεώσεις  του,  όπως  προσδιορίζονται από  τους κανόνες δικαίου  που η  δημοκρατική Πολιτεία  θέτει προς όφελος της ομαλής κοινωνικής συμβίωσης.

Γιώργος Σταυρόπουλος

Επίτιμος Αντιπρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας

Πρώην Πρόεδρος της Εθνικής Επιτροπής για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου

Ιανουάριος 2020

           

Μια άλλη δημόσια διοίκηση είναι αναγκαία

Άρθρο στην εφημερίδα ΚΑΘΗΜΕΡΙΝΗ, 23 Οκτωβρίου 2013

Μια άλλη δημόσια διοίκηση είναι αναγκαία

Του Γιωργου Κ. Σταυροπουλου*

Το κράτος υπάρχει για να υπηρετεί τον πολίτη και όχι για να τον δυναστεύει. Η ορθολογική διάρθρωση της κρατικής μηχανής και η αποτελεσματική λειτουργία της αποτελούν βασική υποχρέωση της Πολιτείας.

Είναι αναμφίβολο ότι η Δημόσια Διοίκηση δεν ανταποκρίνεται με επιτυχία στην αποστολή της. 

Παράλληλα, παρατηρείται μια διάχυτη απροθυμία για την ουσιώδη αναμόρφωσή της.

Η αξιολόγηση των δομών της Δημόσιας Διοίκησης (κεντρικής, αποκεντρωμένης, αυτοδιοικούμενης κ.λπ.), καθώς και των προσόντων του προσωπικού της θα όφειλε όχι μόνο να είχε ολοκληρωθεί, αλλά και να αποτελεί αντικείμενο διαρκούς μέριμνας. Οι μη αναγκαίες υπηρεσιακές μονάδες έπρεπε, προ πολλού, να είχαν καταργηθεί και το προσωπικό τους να είχε μετακινηθεί ή απολυθεί. Τα χρήματα του ελληνικού λαού δεν περισσεύουν για να σπαταλούνται σε άχρηστες κρατικές δομές, για τη σίτιση αδιάφορων υπαλλήλων. Ο αριθμός, όμως, των προς «διάθεση» υπαλλήλων δεν είναι δυνατόν, χωρίς ειδικές μελέτες, να προσδιορισθεί επιτυχώς εκ των προτέρων.

Αντί να προβλεφθεί η σωστή διαδικασία, καθορίσθηκε λίγο πολύ αυθαίρετα ένας μεγάλος αριθμός υπαλλήλων που έπρεπε να μετακινηθεί και να απολυθεί, σε ασφυκτικά χρονικά πλαίσια. Τη λανθασμένη βασική υποχρέωση ακολούθησε αμήχανη αδράνεια ή σπασμωδικές νομοθετικές πρωτοβουλίες οριζόντιου χαρακτήρα, με τις οποίες επιχειρήθηκε η συμπλήρωση, όπως όπως, του αριθμού των «διαθεσίμων». Εγιναν έτσι πολλά λάθη. Σ' αυτά περιλαμβάνεται η επικίνδυνη ρύθμιση, με την οποία διευρύνονται οι περιπτώσεις των αυτοδίκαιων αργιών υπαλλήλων (δηλαδή χωρίς καμιά εκ των προτέρων κρίση) που προκαλούνται ακόμα και από εκδικητικής ή εκφοβιστικής φύσης μηνύσεις ιδιωτών! Προβληματική είναι και η μοριοδότηση στη νομοθεσία περί κινητικότητας, καθώς στηρίζεται κυρίως στα τυπικά προσόντα, χωρίς να επιχειρείται ανάδειξη των ουσιαστικών προσόντων των υπαλλήλων.

Κάποια, βέβαια, αξιολόγηση των υπηρεσιακών μονάδων της κεντρικής διοίκησης πραγματοποιήθηκε, αν και με αρκετή αδιαφάνεια. Οι δομές, όμως, των προβληματικών υπηρεσιών των νομικών προσώπων και των αυτοδιοικούμενων οργανισμών δεν ελέγχθηκαν ακόμα. Πολλοί θύλακες κακοδιοίκησης (αλλά και διαφθοράς) λειτουργούν ανενόχλητοι.

Σε γενικές γραμμές, η Δημόσια Διοίκηση λιμνάζει στην παραδοσιακή της ακινησία. Οι προαγωγές σε θέσεις ευθύνης έχουν ανασταλεί! Οι αποδοχές των υπαλλήλων βρίσκονται σε απαράδεκτα χαμηλά επίπεδα. Ουσιαστικές αξιολογήσεις των υπαλλήλων δεν διενεργούνται.

Καλύτερη τύχη είχε, έπειτα από αδράνεια ενός ολόκληρου χρόνου, το νέο πειθαρχικό δίκαιο των υπαλλήλων. Τα νέα αμερόληπτα πειθαρχικά συμβούλια δικαιώνουν όσους συνετέλεσαν στην κατάρτιση και ψήφιση του νέου νόμου, καθώς λειτουργούν γρήγορα και αποτελεσματικά. Το πρώτο ουσιαστικό βήμα για την αποκατάσταση της νομιμότητας και της αξιοκρατίας στο Δημόσιο έγινε. Δεν αρκεί όμως.

Στο πλαίσιο ενός Εθνικού Σχεδίου Διοικητικής Μεταρρύθμισης θα πρέπει να γίνουν, τουλάχιστον, τα παρακάτω:

1. Να διενεργηθεί σ' όλη τη Δημόσια Διοίκηση, με έμφαση στα νομικά πρόσωπα του Δημοσίου, αξιολόγηση των δομών με αντικειμενικότητα και ταχύτητα, χωρίς εκ των προτέρων αριθμητικές δεσμεύσεις. Σε κάθε περίπτωση, όσοι δεν χρειάζονται, λογικό είναι να απομακρυνθούν.

2. Να συνεχισθεί από το αμερόληπτο ΕΙΣΕΠ, που αποτελείται από μέλη του ΑΣΕΠ και τον βοηθό Συνήγορο του Πολίτη, η επιλογή γενικών διευθυντών, οι οποίοι, στη συνέχεια, θα αναλάβουν την ανάδειξη των κατώτερου επιπέδου προϊστάμενων οργανικών μονάδων.

3. Να καθιερωθεί, επιτέλους, δίκαιη, εξατομικευμένη αξιολόγηση των υπαλλήλων. Εχει καταρτισθεί σχετικό σχέδιο προεδρικού διατάγματος που δεν προωθήθηκε. 

4. Να επιβραβευθεί, επιτέλους, στην πράξη, ηθικά και υλικά, ο ικανός υπάλληλος, ανεξάρτητα από τις πολιτικές του αντιλήψεις. Ειδικές μάλιστα κατηγορίες λειτουργών και υπαλλήλων, όπως οι δικαστές, οι νοσοκομειακοί γιατροί, οι δημόσιοι εκπαιδευτικοί κάθε βαθμίδας, οι διπλωματικοί, οι στρατιωτικοί και οι υπάλληλοι των Σωμάτων Ασφαλείας πρέπει να τύχουν γενναίας μισθολογικής μεταχείρισης, λόγω της φύσης των καθηκόντων τους.

Ο ελληνικός λαός έχει ανάγκη από μια άλλη δημόσια διοίκηση. Μια διοίκηση που θα δομηθεί ορθολογικά, θα διοικείται από τους άριστους, θα υπηρετεί τον πολίτη αμερόληπτα και αποτελεσματικά. Ισως δεν είναι πολύ αργά.

*Ο κ. Σταυρόπουλος είναι επίτιμος αντιπρόεδρος του ΣτΕ και πρώην υπουργός