Α. Ιστορικές καταβολές
Επί αιώνες το τοπικό στοιχείο συγκροτούσε το βασικό κύτταρο της οργάνωσης των ανθρώπινων κοινωνιών. Οι πρώτες δομές οργάνωσης παρουσιάστηκαν ανάμεσα σε ανθρώπους συγγενείς μεταξύ τους σε επίπεδο οικογένειας ή φυλής. Ο καταμερισμός, σε ατομικό και συλλογικό πλαίσιο, της εργασίας, της επίθεσης ή της άμυνας σε μια μικρή σχετικά σε έκταση περιοχή ήταν αρχικά ο κανόνας. Η δημιουργία ισχυρών κρατικών οργανώσεων υπήρξε αρχικά μάλλον η εξαίρεση που όμως, όπου εμφανίστηκε, οδήγησε συνήθως στην εξαφάνιση ή την υποταγή των μικρότερων ομάδων οργάνωσης. Η επιβολή των ισχυρών κρατικών δομών στις τοπικές υπήρξε οπωσδήποτε δεδομένη από τη στιγμή που δημιουργήθηκε το συγκεντρωτικό κράτος. Η ίδια η ανάγκη για επιβίωση και αυτοπροστασία είχε οδηγήσει αρχικά στη δημιουργία των πρώτων οργανωτικών δομών σε τοπικό επίπεδο. Οι πόλεις-κράτη απετέλεσαν τον κανόνα επί αιώνες και όχι μόνο στον ευρύτερο χώρο της αρχαίας ελληνικής επιρροής. Όχι μόνο κατά την Αρχαιότητα αλλά ακόμα και κατά τον Μεσαίωνα οι αξιόλογες οικιστικές μονάδες κάθε περιοχής λειτουργούσαν μέσα ή και γύρω από ένα κεντρικό κάστρο, στο οποίο είχε την έδρα του Τοπικό Συμβούλιο (Consilium) υπό την προεδρία του τοπικού Άρχοντα, το οποίο λειτουργούσε και ως Δικαστήριο (Curia), παρά τη παράλληλη λειτουργία και του Δικαστηρίου της οικείας Επισκοπής. Το Συμβούλιο διέθετε κοινοτικό στρατό, ενώ το απασχολούσαν κυρίως θέματα δημοσιονομικά, δημοσίων έργων και εμπορίου. Στα μέσα μάλιστα του 12ου Αιώνα τα Συμβούλια καταπιάνονταν με την ίδρυση ακόμα και σχολείων για τα παιδιά των αστών που ήταν τα πρώτα κοσμικά σχολεία στην Ευρώπη μετά την Αρχαιότητα καθόσον αφορά τη στοιχειώδη εκπαίδευση, ενώ όσοι ήθελαν να ακολουθήσουν ανώτερες σπουδές όφειλαν να απευθύνονται στα ιδρύματα του κλήρου. Πρέπει να σημειωθεί ότι η γνώση ανάγνωσης και γραφής κατέστη μέσα στο χρόνο αναγκαία όχι μόνον για τους ευγενείς, τον κλήρο και τους μοναχούς αλλά και για όσους ήθελαν να ασχοληθούν με την εμπορική δραστηριότητα(1).
Οι δήμαρχοι και οι κοινοτάρχες με τη σύγχρονη τους μορφή φαίνεται ότι υπήρξε δημιούργημα σχετικά πρόσφατο. Στον ελληνικό χώρο ήδη επί ενετοκρατίας απαντώνται αντιπροσωπευτικοί θεσμοί σε τοπικό επίπεδο. Ήταν οι αντιπρόσωποι (rappresentati) για κάθε επαρχία (provincia). Επί τουρκοκρατίας η αυτοδιοίκηση αναπτύχτηκε περαιτέρω αν και αρκετά διαφορετικά από περιοχή σε περιοχή. Στα νησιά καθήκοντα αυτοδιοικητικών αρχόντων ασκούσαν οι «σύνδικοι». Στην Πελοπόννησο, προεπαναστατικά(2),η κατάσταση είχε ως εξής : Στις κοινότητες εκλέγονταν ένας ή δύο δημογέροντες με θητεία ενός έτους. Οι κοινοτικοί άρχοντες (οι «προεστοί Ρωμαίοι») κάποτε είχαν και φοροεισπρακτική αρμοδιότητα προς όφελος της τουρκικής διοίκησης ή και των χριστιανικών εκκλησιαστικών αρχών(3). Οι δημογέροντες που ηγούνταν των κοινοτήτων συνεργάζονταν με τον τοπικό αγά, εκτελούσαν τις εντολές του και προσέφεραν συχνά σε αυτόν και σε άλλους Οθωμανούς αξιωματούχους δώρα(4). Οι κοινότητες υπηρετούσαν, βέβαια, την κοινή ωφέλεια, εκτελούσαν τοπικά έργα και χορηγούσαν τροφές στους διαβάτες! Οι δημογέροντες επικύρωναν συμβόλαια ιδιωτών και ασκούσαν ακόμα και δικαστική εξουσία για διαφορές μέχρι τα 100 γρόσια.
Η Επαρχία αποτελούσε ξεχωριστό νομικό πρόσωπο και διατηρούσε δική της περιουσία. Ελάμβανε δάνεια και συντηρούσε σχολεία. Εκτελούσε και αυτή τις εντολές του κατακτητή. Τη διοικούσαν οι προεστοί ή προεστώτες, οι οποίοι εκλέγονταν μεταξύ των δημογερόντων με απόλυτη πλειοψηφία. Οι αρχαιρεσίες διενεργούνταν στην πρωτεύουσα του βιλαετιού (Τα βιλαέτια ήταν διοικητικές διαιρέσεις που παλαιότερα ονομάζονταν terrritorii). Το αποτέλεσμα αυτών των αρχαιρεσιών υποβαλλόταν στον καδή ή κατή (τον Οθωμανό δικαστή) από τους εκλέκτορες και αυτός εξέδιδε πιστοποιητικό γνησιότητάς τους ενώπιον του βοεβόδα και άλλων τούρκων αξιωματούχων. Οι προεστοί (τουρκιστί Kocabasi από το koca= μεγάλος και bas= το κεφάλι, ο πρώτος) μοιράζονταν τη διοικητική εξουσία με τον βοεβόδα και τη δικαστική με τον καδή. Στην προνομιούχο αυτή ολιγαρχία ανήκαν συνήθως εύπορες οικογένειες Ελλήνων όπως εκείνες των Μπενάκη, Ζαΐμη, Δεληγιάννη, Νοταρά, Λόντου, Κανακάρη κ.ά.
Αναφέρεται κάποτε η λειτουργία και μορφής τρίτου βαθμού αυτοδιοίκησης. Σε κάθε περίπτωση φαίνεται ότι λειτουργούσε στην Πελοπόννησο Συμβούλιο στον Πασά, το οποίο αποτελούσαν δύο Έλληνες προύχοντες, δύο Τούρκοι και ένας διερμηνέας. Το Συμβούλιο αυτό αναφέρεται ότι συνερχόταν δυο φορές το χρόνο.
Τρία είναι τα βασικά συμπεράσματα που προκύπτουν από τη μελέτη της εξέλιξης της τοπικής αυτοδιοίκησης κατά την τουρκοκρατία. Σύμφωνα με το πρώτο από αυτά, η τοπική αυτοδιοίκηση των ραγιάδων αναπτύσσεται κυρίως σε περιοχές όπου ο ελληνικός πληθυσμός είναι συμπαγής, ενώ σε εκείνες όπου οι Έλληνες δεν πλειοψηφούν η κατάσταση είναι πολύπλοκη και η αυτοδιοίκηση υφίσταται τις αντίστοιχες συνέπειες. Το δεύτερο συμπέρασμα είναι ότι η επιρροή της αυτοδιοίκησης αυξάνει σε χρονικές περιόδους που το οθωμανικό κράτος βρίσκεται σε κρίση ή παρακμάζει. Σε μια τέτοια περίπτωση η επιρροή των προεστών αυξάνει κατακόρυφα. Αυτό συνέβαινε και τα τελευταία χρόνια πριν την Επανάσταση του 1821. Το τρίτο συμπέρασμα ήταν ο άκρατος τοπικισμός των αυτοδιοικητικών παραγόντων αλλά και του απλού κόσμου εκείνης της εποχής. Το χωριό, η πόλη, ίσως και η επαρχία ταυτιζόταν με την πατρίδα. Η κοινή γλώσσα (παρά τις πολλές διαλέκτους) και η θρησκεία ήταν τα μόνα στοιχεία που ένωναν, κάποτε χαλαρά και κάποτε στέρεα, τους ελληνικούς πληθυσμούς μεταξύ τους. Και βέβαια τους ένωνε πάντα η κοινή καταπίεση από τον κατακτητή παρά την κατά καιρούς διαβάθμιση της έντασής της.
Β. Η τοπική αυτοδιοίκηση στο ελληνικό κράτος μετά το 1821 - Η αρχική περίοδος.
Οι προεστοί, καθώς είχαν αποκτήσει σημαντική δύναμη πριν την έκρηξη της Επανάστασης, συνέβαλαν στην κήρυξη και την ανάπτυξή της, άλλοτε με τη θέλησή τους και άλλοτε συρόμενοι από τα γεγονότα ή τα συμφέροντά τους. Έδειχναν οπωσδήποτε καθαρά ότι δεν είχαν καμιά διάθεση να στερηθούν τα προνόμιά τους μετά τη δημιουργία των νέων ιστορικών δεδομένων. Οι δημογεροντίες αναγνωρίστηκαν ήδη από την Α΄ Εθνοσυνέλευση που έγινε στην Επίδαυρο και με το νόμο 12/30.4.1822 ορίστηκε ότι στις κοινότητες προΐσταντο τρείς δημογέροντες, εκλεγμένοι «μεταξύ των κρισιμωτέρων και φρονιμωτέρων κατοίκων»(5), πλην η μεγάλη επιρροή τους προκάλεσε την αντίδραση του πρώτου Κυβερνήτη Ιωάννη Καποδίστρια, καθώς αποτελούσε πρόσκομμα στην οργάνωση των πρώτων κρατικών δομών στη χώρα. Το ίδιο το νήμα της ζωής του Κυβερνήτη διακόπηκε βίαια λόγω της αντίδρασης των τοπικών παραγόντων στις μεταρρυθμιστικές του πρωτοβουλίες. Η ανάγκη για δημιουργία κρατικών δομών δεν ήταν συχνά εύκολα κατανοητή από τους εξεγερμένους πρώην ραγιάδες.
Με το Β.Δ. της 27.12.1833 προβλέφθηκαν από τους Βαυαρούς ισχυροί δήμοι που αντιστοιχούσαν σε ευρείες περιφέρειες(6). Προβλέφθηκαν ακόμη νομοί και επαρχίες. Αξιόλογα ήταν τα έσοδα των δήμων : Αυτά προέρχονταν :
- από τα πρόστιμα για αστυνομικές παραβάσεις,
- από τα τέλη χαρτοσήμου,
- από τα κληρονομικά τέλη,
- από τα τέλη επί των οικοδομών,
- από άμεσους εράνους, οι οποίοι απέβλεπαν στην κάλυψη των ελλειμμάτων στο δημοτικό προϋπολογισμό.
Οι πρώτες δημοτικές εκλογές διενεργήθηκαν το 1834 στην Αργολιδοκορινθία. Εκλογείς ήταν οι άνδρες που κάλυπταν ορισμένα εισοδηματικά κριτήρια. Μόνο ορισμένοι από τους δημοτικούς συμβούλους εκλέγονταν. Οι υπόλοιποι διορίζονταν από την Κυβέρνηση, όπως και ο δήμαρχος, ο οποίος όμως θα έπρεπε να είναι από τους πρώτους σε ψήφους δημοτικούς συμβούλους. Στα χωριά διοριζόταν ειδικός «πάρεδρος». Διορίζονταν επίσης οι νομάρχες και οι έπαρχοι. Η δημοκρατική αρχή στην τοπική αυτοδιοίκηση εφαρμόστηκε για πρώτη φορά με το ν. ΗΔ΄ του 1864 «περί δημαιρεσιών». Η ιδέα σύστασης κοινοτήτων θεσμοθετήθηκε το 1884 και εφαρμόστηκε στις Νέες Χώρες, δηλαδή σε περιοχές που τότε εντάχθηκαν στην ελληνική επικράτεια. Πρέπει να σημειωθεί ότι το 1887 επί Χ. Τρικούπη αναγνωρίστηκε για πρώτη φορά ο νομός ως Ν.Π.Δ.Δ. (με εκλεγόμενο νομαρχιακό συμβούλιο) και τούτο επιβεβαιώθηκε το 1899 επί Γ. Θεοτόκη.
Περί τα τέλη του 19ου Αιώνα και τις αρχές του 20ου παρατηρείται και πάλι το φαινόμενο της διόγκωσης της δύναμης των δημάρχων σε βάρος της κεντρικής εξουσίας. Αναφέρεται ότι «η έλλειψη ισχυρού κεντρικού κομματικού συστήματος τους μετέβαλε σε παντοδύναμους τοπάρχες. Τα πολιτικά κόμματα της εποχής υπήρξαν, κυρίως, πολιτικές συσσωματώσεις τοπικών παραγόντων, έτσι ώστε οι βουλευτές να βρίσκονται σε συνεχή συναλλαγή με τους δημάρχους, προκειμένου να διασφαλίζουν την επιρροή τους»(7). Η κατάσταση αυτή δεν μπορούσε παρά να μεταβληθεί στο πλαίσιο της ευρύτερης μεταρρυθμιστικής προσπάθειας που επιχείρησε ο Ελευθέριος Βενιζέλος στην αρχή της δεύτερης δεκαετίας του 20ου Αιώνα. Με βάση το ν. ΔΝΖ΄ του 1912 συστήθηκαν χιλιάδες κοινότητες προκειμένου να αποδεσμευτούν οι βουλευτές από τα τοπικά κέντρα επιρροής που δεν φημίζονταν για την αγνότητα των προθέσεων αλλά και των ενεργειών τους. Η μεταρρύθμιση του Ε. Βενιζέλου ήταν για την εποχή της δικαιολογημένη, ενόψει των συνθηκών που τότε επικρατούσαν στη χώρα, με τα σημερινά όμως δεδομένα φαίνεται μάλλον υπερβολική. Είναι χαρακτηριστικό ότι και αργότερα, μέχρι το 1964, η εκλογή του δημάρχου γινόταν έμμεσα και όχι άμεσα από το λαό. Η έλλειψη εμπιστοσύνης στους ισχυρούς δημάρχους ήταν εμφανής. Η δικαιολογημένη ή όχι αντιπαλότητα του κεντρικού πολιτικού συστήματος προς την τοπική αυτοδιοίκηση ήταν χαρακτηριστική.
Παρατηρείται, έτσι, σχετική νομοθετική αδράνεια δεκαετιών. Μόνο κατά τη δεκαετία του 1980 ψηφίζονται νομοθετήματα με τα οποία, είτε ενθαρρύνονται οι εκούσιες συνενώσεις πρωτοβάθμιων Ο.Τ.Α. με τη θέσπιση ισχυρών οικονομικών κινήτρων και τη συστηματική συνεργασία δήμων και κοινοτήτων (ν. 1416/ 1984), είτε επιχειρείται η εισαγωγή( λίγο αργότερα) της διαδικασίας της σχεδιασμένης συνένωσης τους (ν. 1622/ 1986). Η συστηματική προσπάθεια αναβάθμισης των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης θα έπρεπε να περιμένει μέχρι το 1997, οπότε ψηφίστηκε ο ν. 2539/1997, ο επονομαζόμενος «Καποδίστριας».
Γ. Η ισχύουσα συνταγματική διάσταση της τοπικής αυτοδιοίκησης
Το ισχύον Σύνταγμα, όπως τροποποιήθηκε, είναι, παρά τη μεγάλη του έκταση, ένας μάλλον επιτυχημένος καταστατικός Χάρτης, σε αντίθεση με τα περισσότερα από τα προισχύσαντα Συντάγματα. Το βασικό, βέβαια, ζήτημα που τίθεται είναι αν οι εκάστοτε ισχύουσες συνταγματικές διατάξεις εφαρμόζονται πάντοτε στην πράξη. Οι ρυθμίσεις του Συντάγματος για την τοπική αυτοδιοίκηση περιέχονται κυρίως στο άρθρο 102 που αποτελεί διάταξη αρκετά αναλυτική. Είναι σημαντική η ίδια η διάταξή της παρ.1 του άρθρου αυτού, με την οποία ρητά απονέμεται στους Ο.Τ.Α. πρώτου και δεύτερου βαθμού το τεκμήριο για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, των οποίων όμως το εύρος και οι κατηγορίες, όπως και η κατανομή τους στους επιμέρους βαθμούς καθορίζονται από το νόμο. Εδώ ανακύπτει το ερώτημα αν υπήρξε επαρκής και σαφής στην πράξη, η μέσω της νομοθετικής λειτουργίας, ανάθεση των τοπικών υποθέσεων στους Ο.Τ.Α., όπως και η σωστή κατανομή τους ανάμεσα στον πρώτο και δεύτερο βαθμό αυτοδιοίκησης. Είναι πάντως γεγονός ότι η νομοθετική κινητικότητα προς την κατεύθυνση αυτή υπήρξε σημαντική τις τελευταίες δεκαετίες και κάποιες δυσλειτουργίες επιχειρήθηκε να αντιμετωπισθούν μέσα στο χρόνο. Έχει η συνταγματική ρύθμιση βρει την πλήρως ικανοποιητική νομοθετική της ολοκλήρωση ; Ασφαλώς όχι. Η έννοια της τοπικής υπόθεσης είναι κάποτε ρευστή και μεταβλητή και έχει ανάγκη διαρκούς επαναπροσδιορισμού από το νομοθέτη. Το ίδιο συμβαίνει και με την κατανομή των υποθέσεων ανάμεσα στους δύο βαθμούς. Πρέπει όμως να σημειωθεί ότι αποτελεί θεωρητικά, αλλά και στην πράξη, σημαντική ασφαλιστική δικλείδα εφαρμογής της συνταγματικής αυτής διάταξης ο δικαστικός έλεγχος που μπορούν να ασκούν τα δικαστήρια και κυρίως το Συμβούλιο της Επικρατείας σχετικά με τη συνταγματικότητα των νομοθετικών ρυθμίσεων που απονέμουν ή δεν απονέμουν στους Ο.Τ.Α μορφές της διοίκησης των τοπικών υποθέσεων.
Τα πράγματα είναι πιο σύνθετα και συχνά μη ικανοποιητικά σε σχέση με την εφαρμογή της παρ.2 του άρθρου 102 του Συντάγματος, η οποία ρητά επιβάλλει ότι οι Ο.Τ.Α. έχουν διοικητική αλλά και οικονομική αυτοτέλεια. Δυστυχώς όμως ελάχιστοι Ο.Τ.Α. έχουν, στην πράξη, μια τέτοια αυτοτέλεια, αφού η πανίσχυρη κεντρική κρατική εξουσία φροντίζει εκάστοτε να απονέμει σε αυτούς πόρους με το σταγονόμετρο, στο πλαίσιο της ασκούμενης κυβερνητικής ή κομματικής πολιτικής, αντίθετα μάλιστα και με τις αναλυτικές ρυθμίσεις της παρ. 5 του ίδιου άρθρου του Συντάγματος. Στραγγαλίζεται έτσι η μη αρεστή τοπική αυτοδιοίκηση, η οποία ωθείται κάποτε ακόμα και σε αποδοκιμαστέες ηθικά ή και παράνομες πράξεις για την εξυπηρέτηση του γενικού καλού! Τούτο βέβαια δεν σημαίνει ότι η παρανομία στους Ο.Τ.Α. δεν εξυπηρετεί κάποτε ιδιοτελείς σκοπούς και ότι η συνταγματική πρόβλεψη για έλεγχο της νομιμότητας των πράξεών τους εκ μέρους του Κράτους, κατά την παρ. 4 του άρθρου 102, είναι αδικαιολόγητη. Η δυνατότητα πειθαρχικής δίωξης που τα κρατικά όργανα μπορούν να ασκούν στο πλαίσιο αυτής της εποπτείας στους αιρετούς άρχοντες φαίνεται έτσι εύλογη, αν και μπορεί να αποτελέσει το όχημα εκβιαστικών ή τιμωρητικών συμπεριφορών. Ευτυχώς η συνταγματική πρόβλεψη της ίδιας διάταξης για τη συμμετοχή δικαστών κατά πλειοψηφία στο οικείο πειθαρχικό συμβούλιο, όπως και ο εκ των υστέρων δικαστικός ακυρωτικός έλεγχος μπορούν να αποτελέσουν φραγμό σε τυχόν κρατική αυθαιρεσία.
Η επιτυχής νομοθετική πρόβλεψη των ρυθμίσεων που αναφέρονται σε θέματα τοπικής αυτοδιοίκησης δεν αποτελεί εύκολο εγχείρημα. Πάντοτε χρειάζεται ιδιαίτερη προσοχή, όπως στη σχέση των πρώην Ελεγκτών Νομιμότητας και ήδη Εποπτών της Αποκεντρωμένης Κρατικής Διοίκησης με τους διοικούντες τους Ο.Τ.Α., με το δεδομένο ότι οι πρώτοι ασκούν, αυτοί αρχικά, τον έλεγχο νομιμότητας επί των πράξεων των τελευταίων. Το έργο του ελέγχου νομιμότητας πρέπει να ασκείται άψογα, αμερόληπτα και αντικειμενικά. Αλλά και η διελκυστίνδα μεταξύ των Ο.Τ.Α. και των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων για τις νέες αρμοδιότητες που πρέπει να μεταφερθούν από την Κεντρική Διοίκηση δεν πρέπει να εμφανίζει στοιχεία πολεμικού χαρακτήρα, ούτε μπορεί να θεωρηθεί θεσμικός αυτοσκοπός προς τη μία ή την άλλη κατεύθυνση. Η μεταφορά των αρμοδιοτήτων από φορέα σε φορέα πρέπει να γίνεται μετά από εμπεριστατωμένη μελέτη των συνεπειών της ρύθμισης και να μην υποκινείται από κομματικές σκοπιμότητες που προέρχονται από τη συγκυρία. Ας μη ξεχνούμε ότι το Σύνταγμα, με τις μάλλον ξεχασμένες διατάξεις του άρθρου 101 αυτού ορίζει, επίσης, ότι η διοίκηση του Κράτους οργανώνεται σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα και ότι τα περιφερειακά όργανα του Κράτους έχουν γενική αποφασιστική αρμοδιότητα για τις υποθέσεις της περιφέρειάς τους. Οι Ο.Τ.Α. έχουν τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων για τις οποίες συντρέχει τεκμήριο αρμοδιότητας. Και ναι μεν στους Ο.Τ.Α., κατά το άρθρο 102 παρ1. του Συντάγματος, τελευταίο εδάφιο, μπορεί να ανατίθεται και η άσκηση κρατικών υποθέσεων, η δυνατότητα όμως αυτή δεν μπορεί να οδηγήσει σε αλλοίωση της βασικής αποστολής των Ο.Τ.Α. Οπωσδήποτε η αυτοδιοίκηση δεν αποτελεί, όπως έχει σημειωθεί, καλώς ή κακώς, μια αυτόνομη νησίδα εντός του διοικητικού μας συστήματος, αλλά ένα οργανικό του τμήμα(8). Έτσι, έχουν εφαρμογή και άλλες διατάξεις του Συντάγματος αναφορικά με τη λειτουργία των Ο. Τ. Α., όπως π.χ. εκείνες των άρθρων 98, 103( παρ. 6 και 7) και 104 παρ. 1 αυτού.
Δ. Οι νεότερες νομοθετικές ρυθμίσεις για θέματα της αυτοδιοίκησης.
Τις τελευταίες πολλές δεκαετίες η ανάπτυξη και η ενδυνάμωση των θεσμών της αυτοδιοίκησης είναι χαρακτηριστικές. Στις 11.2.1934 ψηφίζουν για πρώτη φορά οι γυναίκες στις αυτοδιοικητικές εκλογές. Στις επόμενες εκλογές του 1951 ισχύει η έμμεση εκλογή δημάρχου μέχρι το 1964, οπότε καθιερώνεται η άμεση εκλογή του. Πρώτη σημαντική συνολική παρέμβαση στην τοπική αυτοδιοίκηση υπήρξε εκείνη του νόμου 2539/1997 που έγινε γνωστός ως «Καποδίστριας». Με το νόμο αυτό επιχειρήθηκε σημαντική παρέμβαση στο χώρο της πρωτοβάθμιας αυτοδιοίκησης που είχε ως κύριο στόχο τη συνένωση των υφιστάμενων δήμων και κοινοτήτων, με εξαίρεση εκείνων του πολεοδομικού συγκροτήματος των νομών Αττικής και Θεσσαλονίκης. Προβλέφθηκαν με το νόμο αυτό 13 περιφέρειες, 51 νομοί, 910 δήμοι και 124 κοινότητες. Ο θεσμός της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης(Ν.Α.), ως οργανισμός τοπικής αυτοδιοίκησης δεύτερου βαθμού, θεμελιώθηκε αργότερα με τους ν.2218/2004 και 2240/2004, ενώ καταργήθηκαν οι υφιστάμενες παλαιόθεν νομαρχίες ως μονάδες αποκεντρωμένης κρατικής διοίκησης, κατά την έννοια του κλασσικού ν.3200/1955. Ο διοριζόμενος μέχρι τότε κρατικός νομάρχης αντικαταστάθηκε έτσι με τον αιρετό νομάρχη. Προβλέφθηκε ακόμα η εκλογή νομαρχιακού συμβουλίου και νομαρχιακής επιτροπής.
Τομή απετέλεσε για την τοπική αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα ο ν.3852/2010, ο επονομαζόμενος «Καλλικράτης» που ισχύει κατά μέγα μέρος έως σήμερα. Στο πλαίσιο της νέας αρχιτεκτονικής της αυτοδιοίκησης επαναθεμελιώθηκε η πρωτοβάθμια αυτοδιοίκηση με ακόμα λιγότερους και ισχυρότερους δήμους. Με αυτή τη λογική προβλέφθηκαν τοπικοί αντιδήμαρχοι, ενώ η μείωση του αριθμού των δήμων συμπεριέλαβε για πρώτη φορά και το σύνολο της Αττικής και της Θεσσαλονίκης. Οι πολλές νέες αρμοδιότητες των δήμων περιλάμβαναν τις εντοπισμένες πολεοδομικές εφαρμογές και την έκδοση οικοδομικών αδειών, το σύνολο σχεδόν του τομέα της κοινωνικής πρόνοιας, την έκδοση σειράς επαγγελματικών αδειών, πολλές αρμοδιότητες σε θέματα γεωργίας, κτηνοτροφίας, αλιείας, προστασίας της δημόσιας υγείας, παιδείας, αθλητισμού κ.ά. Επειδή η αυτοδιοίκηση στα όρια των νομών αποδείχτηκε ότι δυσχέραινε την αποτελεσματική συμμετοχή σε ευρωπαϊκά όργανα, όπως η Επιτροπή Περιφερειών, και την απορρόφηση των αντίστοιχων πόρων, προβλέφθηκαν νέες Περιφέρειες που προήλθαν από τη συνένωση των νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων, με αιρετούς περιφερειάρχες και αντιπεριφερειάρχες, με τοπική, οι τελευταίοι, αρμοδιότητα. Στις νέες αρμοδιότητες των αιρετών Περιφερειών υπήχθησαν, μεταξύ άλλων, το σύνολο των αρμοδιοτήτων που αφορούν τον αναπτυξιακό περιφερειακό προγραμματισμό και αρμοδιότητες που αφορούν την κατασκευή, συντήρηση και ανακαίνιση οδών, τον σχεδιασμό, μελέτη και κατασκευή κτιριακών, συγκοινωνιακών κ.λπ. έργων, θέματα κατάρτισης και λειτουργικής υποστήριξης δημοσίων Ι.Ε.Κ., την αντιμετώπιση θεμάτων οδικής κυκλοφορίας κ.ά. Ειδικές ρυθμίσεις υπήρξαν για τους νησιωτικούς και ορεινούς δήμους, σύμφωνα με την οικεία συνταγματική επιταγή, καθώς και τις μητροπολιτικές λειτουργίες στην Αθήνα και τη Θεσσαλονίκη. Σημειωτέο ότι προβλέφθηκε διαδοχική μεταφορά και άλλων αρμοδιοτήτων στην τοπική αυτοδιοίκηση που όμως δεν πραγματοποιήθηκε λόγω των μνημονιακής φύσης δεσμεύσεων που αναλήφθηκαν αργότερα. Τέλος ιδιάζουσα σημασία δόθηκε στην Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας των Ο.Τ.Α. που συστήθηκε στη έδρα κάθε μιας από τις επτά Αποκεντρωμένες (κρατικές) Διοικήσεις. Η Υπηρεσία αυτή, λειτουργικά αυτοτελής και απεξαρτημένη από τη δυνατότητα κεντρικής κρατικής παρέμβασης, ήταν αρμόδια για τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των Ο.Τ.Α., αλλά και για τον πειθαρχικό έλεγχο των αιρετών, σε τομείς που παρατηρείτο μεγάλη παραβατικότητα. Προβλέφθηκε ακόμα ο θεσμός του Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης. Ως προς το εκλογικό σύστημα επαναφέρθηκε το όριο του 50% + 1 και στα δύο επίπεδα αυτοδιοίκησης για τη ανάδειξη δημάρχου ή περιφερειάρχη και διατηρήθηκε η κατανομή του 3/5 των εδρών στον επιτυχόντα συνδυασμό και στους δύο βαθμούς αυτοδιοίκησης. Ορίστηκε ακόμα η διάρκεια της δημοτικής και περιφερειακής περιόδου σε πέντε έτη (9)(10).
Ο ν. 4555/2018 που ακολούθησε, ο επονομαζόμενος «Κλεισθένης Ι», μετέβαλε το χρόνο θητείας των αιρετών στα τέσσερα χρόνια, διέσπασε κάποιους δήμους λόγω της μεγάλης έκτασής τους και επέτρεψε την επανασύσταση κοινοτήτων στο πλαίσιο λειτουργίας ενιαίου διευρυμένου δήμου. Ρύθμισε ακόμα θέματα τοπικών δημοψηφισμάτων που είχαν και παλαιότερα προβλεφθεί, αλλά μάλλον αδρανοποιήθηκαν, κυρίως όμως καθιέρωσε το αναλογικό εκλογικό σύστημα για την ανάδειξη των αιρετών αρχόντων της τοπικής αυτοδιοίκησης(11). Επιδίωξε την ανόθευτη εφαρμογή της αρχής της ισοδυναμίας της ψήφου, αποβλέποντας στη συχνά ουτοπική συνεργασία διαφορετικών παρατάξεων, ενώ παρέκαμψε την ανάγκη της «κυβερνησιμότητας» ή, με άλλα λόγια, της αποτελεσματικότητας στη διοίκηση των Ο.Τ.Α. Οι ρυθμίσεις του εν λόγω νόμου αντικαταστάθηκαν πρόσφατα με το ν.4804/2021, με τον οποίο καταργήθηκε η απλή αναλογική ως εκλογικό σύστημα και προβλέφθηκε η ανάδειξη ως επιτυχόντων των εκλογικών συνδυασμών που συγκέντρωσαν ποσοστό 43 %+1 των ψήφων, οι οποίοι θα εκλέγουν τα 3/5 του συνόλου των εδρών. Με αυτό τον τελευταίο νόμο επανήλθε η πενταετής θητεία των αιρετών.
Ε. Η σχέση νομοθέτη και δικαστή στα θέματα των Ο.Τ.Α.
α. Γενικά
Το πλαίσιο δράσης της τοπικής αυτοδιοίκησης καθορίζεται σε γενικές γραμμές από το Σύνταγμα, παίρνει όμως την ειδικότερη εκάστοτε μορφή του από τον κοινό νομοθέτη. Οι πολιτικοκοινωνικές συνθήκες κάθε εποχής υπαγορεύουν τις οικείες νομοθετικές επιλογές. Ο δικαστής ελέγχει τον νομοθέτη σχετικά με τη συνταγματικότητα των τιθέμενων ρυθμίσεων, τη διοίκηση για τη νομιμότητα των πράξεών της και επιλύει τις εκλογικές διαφορές μεταξύ των συνδυασμών και των υποψηφίων στις αυτοδιοικητικές εκλογικές αναμετρήσεις.
Υπάρχουν κάποια χαρακτηριστικά των Ο.Τ.Α. που αξίζει εδώ σύντομα να επισημανθούν. Το πρώτο αφορά τη νομική προσωπικότητά τους. Το Σύνταγμα επιθυμεί (βλ. π.χ. 103 παρ. 6) οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης να έχουν τη μορφή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου και να ασκούν αποφασιστικές αλλά και κάποιες γνωμοδοτικές αρμοδιότητες σε συγκεκριμένη ύλη της δημόσιας διοικητικής δράσης. Το δεύτερο χαρακτηριστικό τους είναι η έλλειψη αυτονομίας αναφορικά με κανονιστικής φύσης αρμοδιότητες. Οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης δεν δικαιούνται να θέτουν πρωτοτύπως κανόνες δικαίου, παρά το γεγονός ότι οι διοικούντες αυτούς εκλέγονται με άμεση ψηφοφορία από ένα τοπικό εκλογικό σώμα που μπορεί όμως κάποτε να είναι ιδιαίτερα ευρύ, όπως π.χ. τούτο συμβαίνει στις περιφέρειες ή τους πολυπληθείς δήμους. Ένα τρίτο σημαντικό χαρακτηριστικό τους είναι η θεσμική αντίφαση της άσκησης, σύμφωνα με το Σύνταγμα, παράλληλα προς τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, ακόμα και αρμοδιοτήτων μη τοπικού χαρακτήρα που καταρχήν ανήκουν στο με τη στενή έννοια νομικό πρόσωπο του Κράτους.
Τα πιο πάνω χαρακτηριστικά έχουν ιδιαίτερη σημασία για την άσκηση και του δικαστικού έργου. Κατά πρώτο πρέπει να επισημανθεί ότι η πρόσδοση της ιδιότητας του Ν.Π.Δ.Δ. στους Ο.Τ.Α. έχει ως συνέπεια οι πράξεις των οργάνων τους να υπάγονται στον έλεγχο των εν γένει διοικητικών δικαστηρίων και βεβαίως του Συμβουλίου της Επικρατείας. Το ίδιο ισχύει και για τις κρατικές πράξεις οργανωτικού ή άλλου χαρακτήρα που αναφέρονται σε θέματα τοπικής αυτοδιοίκησης. Συνακόλουθα, διαμορφώθηκε αντίστοιχη νομολογία του Σ.τ.Ε. πριν την ισχύ του «νόμου Καλλικράτη» που αφορούσε τα παραπάνω ζητήματα, όπως και τα θέματα της εκλογικής νομοθεσίας για την ανάδειξη των τοπικών αρχόντων. Σε αυτή κυρίως τη νομολογία, ιδίως την παλαιότερη, αλλά πάντα πολύ ενδιαφέρουσα, θα αναφερθούμε παρακάτω.
Ήδη με απόφαση της Ολομέλειας του Σ.τ.Ε.( 3194/1990 ) είχε στο παρελθόν κριθεί ότι είναι θεμιτή συνταγματικά η με νόμο συγχώνευση των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Κρίθηκε μάλιστα ότι δεν έπασχε η συνένωση από το γεγονός ότι ήταν αντίθετοι προς αυτήν τα μέλη του συμβουλίου του, οι κάτοικοι ή οι εκλογείς ενός συγκεκριμένου υπό κατάργηση Ο.Τ.Α.
Περαιτέρω, με την 545/2001 απόφαση του Γ΄ Τμήματος του Σ.τ.Ε. κρίθηκε ότι ο νομοθέτης έχει ευρύτατα περιθώρια προκειμένου να προβαίνει σε ανασυγκρότηση των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, αρκεί η απόφασή του να είναι αιτιολογημένη. Η αιτιολόγηση μάλιστα της συγκεκριμένης ανασυγκρότησης των Ο.Τ.Α. μπορεί να προκύπτει τόσο από την οικεία αιτιολογική έκθεση του νόμου, όσο και από άλλα στοιχεία του φακέλου. Μπορεί να προκύπτει προς τούτο από τη χρήση γεωοικονομικών, κοινωνικών, συγκοινωνιακών και άλλων κριτηρίων, προκειμένου να γίνεται αποτελεσματικότερη για τους κατοίκους η άσκηση των συναφών αρμοδιοτήτων. Σύμφωνα με την ίδια απόφαση του Σ.τ.Ε., ο νομοθέτης δεν είναι υποχρεωμένος να διατηρεί έναν Ο.Τ.Α. με συγκεκριμένη μορφή(στη συγκεκριμένη περίπτωση εκείνη της Κοινότητας). Σημαντική είναι η και σκέψη της εν λόγω απόφασης ότι η ανασυγκρότηση των Ο.Τ.Α. δεν μπορεί πάντως να οδηγήσει στην ανάθεση κάποιων τοπικών υποθέσεων σε όργανα της κρατικής διοίκησης. Με άλλη απόφαση του Σ.τ.Ε., την 506/2010 του ίδιου Τμήματος, κρίθηκε ότι είναι θεμιτή η μεταφορά με προεδρικό διάταγμα συγκεκριμένων αρμοδιοτήτων (στη συγκεκριμένη περίπτωση οι αρμοδιότητες πολεοδομικών εφαρμογών) από δήμο σε νομαρχιακή αυτοδιοίκηση αρκεί α) πριν μεταβιβαστεί η οικεία αρμοδιότητα να ερωτηθεί ο Ο.Τ.Α. στον οποίο υπάρχει η πρόθεση μεταβίβασης των οικείων αρμοδιοτήτων και β) συγχρόνως με τη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων να μεταφέρονται και αντίστοιχοι πόροι.
Πάντως, το ελληνικό συνταγματικό, νομοθετικό αλλά και νομολογιακό πλαίσιο δεν φαίνεται να συναρθρώνεται πάντοτε ομαλά με τους ορισμούς του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας. Η παρέμβαση του Κράτους είναι πολλές φορές έντονη σε θέματα οργάνωσης των Ο.Τ.Α. και μεταχείρισης του προσωπικού τους. Ενώ, έτσι, το άρθρο 6 του εν λόγω Χάρτη ορίζει ρητά ότι οι Ο.Τ.Α. πρέπει να μπορούν να καθορίζουν οι ίδιοι τις εσωτερικές δομές τις οποίες επιθυμούν να έχουν, το Συμβούλιο της Επικρατείας με την 4077/2009 απόφασή του(όπως και παλαιότερα με τις 371-2/1985 αποφάσεις του ) δέχτηκε ότι η συνταγματική κατοχύρωσή τους δεν φτάνει μέχρι του σημείου να αποφασίζουν οι ίδιοι με τα δικά τους όργανα για θέματα υπηρεσιακής κατάστασης των υπαλλήλων τους, ενόψει των ορισμών του άρθρου 103 παρ.4 του Συντάγματος και συνεπώς τα όργανα αυτά μπορούν να είναι και όργανα της κρατικής διοίκησης. Ως προς δε τους διορισμούς υπαλλήλων των Ο.Τ.Α. έχει κριθεί από την Σ.τ.Ε. 373/2002 του Δ΄ Τμήματος, για θέμα που ανέκυψε πριν τη συνταγματική κατοχύρωση του Α.Σ.Ε.Π. το 2001, ότι η ανάθεση του ελέγχου τους στην εν λόγω Ανεξάρτητη Αρχή δεν αντιβαίνει στη διοικητική αυτοτέλεια των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, εφόσον ο έλεγχος του Α.Σ.Ε.Π. περιορίζεται μόνο σε έλεγχο νομιμότητας των διορισμών αυτών. Με την 4237/2005 του Γ΄ Τμήματος του Σ.τ.Ε. κρίθηκε, επίσης, ότι οι διενεργηθείσες τότε υποχρεωτικές μετατάξεις των υπαλλήλων των πρώην κρατικών νομαρχιών σε θέσεις των νέων, τότε, νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων ήταν σύμφωνες με το Σύνταγμα. Πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι χωρίς εκείνες τις μετατάξεις των κρατικών υπαλλήλων η άμεση λειτουργία των νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων θα ήταν μάλλον ανέφικτη.
Αξίζει, τέλος, να αναφερθεί ότι οι συνενώσεις των δήμων που διενεργήθηκαν με βάση τον «Καλλικράτη» κρίθηκαν σύμφωνες με το Σύνταγμα με την 38/2013 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας (12)(13).
β. Οι εκλογικές διαφορές
βα. Γενικά
Στα δικαστήρια ανατίθεται η άσκηση αρμοδιοτήτων σχετικών με την ομαλή εξέλιξη της εκλογικής διαδικασίας αλλά και την επίλυση των εκλογικών διαφορών. Τούτο συμβαίνει και ως προς τις εκλογική διαδικασία στους Ο.Τ.Α. Η ανακήρυξη, κατά πρώτο, των συνδυασμών των υποψηφίων ανήκει μεν στην αρμοδιότητα των πολιτικών δικαστηρίων, η αρμοδιότητά τους όμως αυτή είναι διοικητικής φύσης (Σ.τ.Ε. 341/2004, 2283/1999 κ. ά) και οι σχετικές αποφάσεις αυτών των δικαστηρίων, καθώς δεν έχουν το χαρακτήρα δικαστικών αποφάσεων, αλλά διοικητικών πράξεων (Σ.τ.Ε. 3633/2003), προσβάλλονται στα διοικητικά δικαστήρια της ουσίας και τελικά μπορεί να ελεγχθούν αναιρετικά από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Με το ν.1406/1983 η επίλυση των εκλογικών διαφορών των Ο.Τ.Α. ανατέθηκε στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, ενώ η αίτηση αναιρέσεως κατά των αποφάσεων αυτών των δικαστηρίων ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας στηρίχθηκε αρχικά στο άρθρο 79 του Π.Δ/τος 341/1978 (βλ.Σ.τ.Ε.1557/1987) και στη συνέχεια στο άρθρο 73ζ παρ. 3 του Π.Δ/τος 323/1989 (Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας) που προστέθηκε με το άρθρο 1 παρ.27 του ν.1900/1990. Κατά την εκδίκαση των ενστάσεων περί το κύρος των αυτοδιοικητικών εκλογών, τα διοικητικά δικαστήρια εξετάζουν όλες τις σχετικά προβαλλόμενες αιτιάσεις, δηλαδή και αυτές που ανάγονται σε πλημμέλειες των προπαρασκευαστικών πράξεων της εκλογής, όπως είναι οι σχετικές με την κατάρτιση και αναθεώρηση των εκλογικών καταλόγων, ενώ ελέγχεται ακόμα και το κύρος των μεταδημοτεύσεων των εκλογέων, αρκεί η νομιμότητα των πιο πάνω πράξεων να μην έχει ήδη προηγουμένως κριθεί με δύναμη δεδικασμένου(βλ. π.χ. Σ.τ.Ε. 3639/2003)(14). Το ένδικο βοήθημα της έφεσης που αρχικά προβλεπόταν κατά των δικαστικών αποφάσεων πρώτου βαθμού αργότερα καταργήθηκε, προκειμένου να επιτυγχάνεται, το ταχύτερο δυνατό, η οριστικοποίηση των εκλογικών αποτελεσμάτων και η ανάδειξη των νέων οργάνων διοίκησης στους Ο.Τ.Α., τα οποία, καθώς αποτελούν, όπως σημειώθηκε, νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, δεν πρέπει να στερούνται για μεγάλο χρόνο της νέας διοίκησής τους, όπως αυτή έχει προκύψει από την πλέον πρόσφατη λαϊκή ετυμηγορία.
Ως βασικός λόγος κατάργησης του δεύτερου βαθμού ουσιαστικής δικαστικής κρίσης για την επίλυση των εκλογικών διαφορών στους Ο.Τ.Α. θεωρήθηκε η καθυστέρηση στην εν γένει απονομή της δικαιοσύνης, παρά τις ισχύουσες πολύ σύντομες δικονομικής φύσης προθεσμίες, μεταξύ άλλων, και για την έκδοση των σχετικών δικαστικών αποφάσεων. Είναι οπωσδήποτε γεγονός ότι για την αντιμετώπισή του εμφανιζόμενου, μια φορά κάθε τέσσερα χρόνια, μεγάλου φόρτου εργασίας λόγω της ανάγκης σύντομης επίλυσης των εκλογικών διαφορών, τόσο τα διοικητικά δικαστήρια της ουσίας, όσο και το Συμβούλιο της Επικρατείας κατέβαλλαν πάντοτε πολύ μεγάλη προσπάθεια, παρά την ανάγκη παράλληλης εκδίκασης πλείστων άλλων κατηγοριών υποθέσεων. Στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια αλλά και αρμόδιο αναιρετικό Γ΄Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας αναβάλλονταν όλες οι άλλες τρέχουσες υποθέσεις, προκειμένου να εκδικασθούν σχεδόν αποκλειστικά οι εκλογικές υποθέσεις , για τις οποίες δεν εχορηγείτο σχεδόν ποτέ αναβολή. Τις καθυστερήσεις όμως προκαλούσε σημαντικά και η ίδια η πρόβλεψη του αναιρετικού ελέγχου. Ο έλεγχος αυτός, αν οδηγούσε σε αναίρεση της απόφασης του διοικητικού δικαστηρίου της ουσίας, προκαλούσε στη συνέχεια νέο κύκλο δικών που μπορούσε να καταλήξει σε νέα αναιρετική απόφαση που και εκείνη μπορούσε να οδηγήσει να αναιρεθεί προκαλώντας ατελεύτητες δίκες. Θα ήταν προτιμότερο τις σχετικές διαφορές να επιλύει αμετάκλητα το ίδιο το Συμβούλιο της Επικρατείας, το οποίο θα μπορούσε να λειτουργεί, όχι ως αναιρετικό δικαστήριο, αλλά ως δικαστήριο ουσίας δεύτερου βαθμού, κρίνοντας αμετάκλητα, περιοριζόμενο, όμως, στον έλεγχο των σημαντικότερων πλημμελειών της εκλογής. Για την παραδεκτή αποδοχή μιας νέας μορφής έφεσης στο Σ.τ.Ε. θα έπρεπε να προηγείται, οπωσδήποτε μια διαδικασία χορήγησης σχετικής άδειας από το ίδιο το Σ.τ.Ε., το οποίο συνερχόμενο σε συμβούλιο, θα προέβαινε, σε πρώτο στάδιο, σε «διήθηση» της υπόθεσης, ανάλογα με τη σοβαρότητα των τιθέμενων από την έφεση θεμάτων. Για μόνο τις εφέσεις που θα έθεταν τα σοβαρότερα ζητήματα, σύμφωνα με σχετική δικονομική αρχή που ισχύει σε όλα σχεδόν τα δικαστήρια της αλλοδαπής, αλλά και τα διεθνή δικαστήρια, θα ακολουθούσε η συζήτηση στο ακροατήριο. Θα μπορούσε, έτσι, να αρθεί η ισχύουσα πρόβλεψη ύπαρξης μόνο ενός βαθμού ουσιαστικής δικαστικής προστασίας, με τους κινδύνους που κάτι τέτοιο συνεπάγεται για την ορθή επίλυση της εκάστοτε εκλογικής διαφοράς, αλλά παράλληλα να αποφευχθεί η δημιουργία ατελεύτητων δικών σε περίπτωση αναίρεσης της απόφασης των πρωτοβάθμιου διοικητικού δικαστηρίου από το Συμβούλιο της Επικρατείας(15). Αντί για αυτό, με τις ρυθμίσεις του ν.3900/2010, τις οποίες πρότεινε στο νομοθέτη η ίδια η Διοικητική Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας με τη πλειοψηφία μιας ψήφου(!), προβλέφθηκε γενικός περιορισμός της αναίρεσης σε συνάρτηση με τα εκάστοτε κριθέντα ή μη κριθέντα ζητήματα από τη νομολογία. Επιτρέπεται, έτσι, σήμερα η αναίρεση μόνον όταν ένα νομικό ζήτημα δεν έχει ήδη αντιμετωπισθεί από προηγούμενη απόφαση του Σ.τ.Ε. ή όταν η ήδη υφιστάμενη νομολογιακή αντιμετώπιση του Σ.τ.Ε. δεν έχει ακολουθηθεί από τα διοικητικά δικαστήρια της ουσίας. Δεν μπορεί πλέον ο διάδικος να ζητήσει ο ίδιος την τροποποίηση ή την ανατροπή της υφιστάμενης νομολογίας, ακόμα και αν αυτή είναι εσφαλμένη, αλλά τούτο μπορεί να γίνει μόνον αν το αποφασίσει αυτεπαγγέλτως το ανώτατο δικαστήριο! Είναι προφανές ότι η επιλεγείσα από νομοθέτη λύση υπήρξε δικαιοκρατικά ατυχής, αν και, στην πράξη, οδήγησε στην επιτάχυνση της εκδίκασης της εκλογικής αναίρεσης, πλην, με τον τρόπο αυτό, πολλές πλευρές των εκλογικών διαφορών δεν ελέγχονται ποτέ από το Συμβούλιο της Επικρατείας, καθώς η προϋφιστάμενη νομολογία του παρίσταται απρόσβλητη από τους διαδίκους.
Αξίζει πάντως να σημειωθεί ότι, σύμφωνα με τη βούληση του εκλογικού νομοθέτη, δεν πρέπει να χωρεί ακύρωση των εκλογών για δευτερεύοντες τυπικούς λόγους. Έτσι, κατά τους ορισμούς του άρθρου 259 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, το δικαστήριο προβαίνει σε ακύρωση ή τροποποίηση πλημμελούς πράξης με την οποία εξάγεται το εκλογικό αποτέλεσμα, μόνο αν η νομική ή ουσιαστική πλημμέλεια είναι δυνατόν να άσκησε επιρροή στο συγκεκριμένο εκλογικό αποτέλεσμα. Προς την ίδια κατεύθυνση κινείται και η νομολογία η οποία δέχεται πλέον την ύπαρξη διακριτικών γνωρισμάτων σε ψηφοδέλτια μόνο σε λίγες καταφανείς περιπτώσεις. Το εκλογικό άλλωστε σώμα, καθώς έχει αρκούντως ωριμάσει, αρνείται πλέον, όλο και περισσότερο, να χρησιμοποιεί μεθόδους άλλων εποχών. Άλλη βέβαια υπήρξε η νομολογιακή πορεία ως προς την τήρηση των επιβαλλόμενων από το νόμο ποσοστώσεων, κατά το άρθρο 116 παρ.2 του Συντάγματος, δεδομένου ότι, διαφορετικά, θα ήταν σχεδόν ανέφικτη η δικαστική εκτίμηση της επιρροής της μη τήρησης της συνταγματικής αυτής επιταγής στο εκλογικό αποτέλεσμα(16). Είναι αναγκαίο να τονισθεί ότι οι επιβληθείσες από το νόμο ποσοστώσεις έχουν κριθεί συνταγματικές από το Σ.τ.Ε., κατ’ επίκληση και του άρθρου 5 παρ. 1 του Συντάγματος, το οποίο διακηρύσσει, μεταξύ των άλλων, και το δικαίωμα καθενός να συμμετέχει στην πολιτική ζωή της Χώρας(Σ.τ.Ε. Ολομ. 3684/2009).
Πρέπει να επισημανθεί ότι νομολογία των δικαστηρίων υπήρξε παραδοσιακά εξαιρετικά ανεκτική ως προς τις εκάστοτε επιλογές του κοινού νομοθέτη αναφορικά με το εκλογικό σύστημα. Σχετικά με τις γενικές εκλογές το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο (Α.Ε.Δ.), όπως και το Εκλογοδικείο παλαιότερα, ανέχτηκαν τα πλέον ακραία και μάλιστα τα πλέον αντίθετα μεταξύ τους εκλογικά συστήματα. Παρά την τυπική διακήρυξη της αρχής της ισοδυναμίας της ψήφου και της ανάγκης για την ευρύτερη δυνατή λαϊκή εκπροσώπηση (Α.Ε.Δ. 36/1990, 48/1978), έγινε, στην πράξη, αποδεκτή η υπέρμετρη σχετικοποίησή τους. Η νομολογία του Α.Ε.Δ. αποδέχτηκε όχι μόνο το ανέλεγκτο της αξιολόγησης των «εκάστοτε κρατουσών πολιτικών περιστάσεων» που επιβάλλουν την ψήφιση διαφορετικού εκάστοτε εκλογικού συστήματος, αλλά και την χωρίς περιορισμούς αναγωγή σε λόγο δημοσίου συμφέροντος της πολιτικής και κυβερνητικής σταθερότητας. Έχει επισημανθεί ότι, και αν γίνει δεκτό ότι το Σύνταγμα δεν καθιερώνει ως αποκλειστικό εκλογικό σύστημα την απλή αναλογική (Α.Ε.Δ. 58/1995 και 23/1993), η ψήφιση και εφαρμογή τόσο διαφορετικών μεταξύ τους εκλογικών συστημάτων, χωρίς καμιά σχεδόν θεσμική αντίρρηση από τα δικαστήρια, επηρέασε αποφασιστικά τις πολιτικές εξελίξεις με συνευθύνη της δικαιοσύνης (17). Ευτυχώς την παντοδυναμία του κοινού νομοθέτη που δε θέλησε να περιορίσει ο δικαστής, άμβλυνε ως προς τις βουλευτικές εκλογές ο αναθεωρητικός νομοθέτης. Το άρθρο 51 παρ. 1 του Συντάγματος επιτάσσει πλέον ότι « Το εκλογικό σύστημα και οι εκλογικές περιφέρειες ορίζονται με νόμο που ισχύει από τις μεθεπόμενες εκλογές, εκτός και αν προβλέπεται η ισχύς του άμεσα από τις επόμενες εκλογές με ρητή διάταξη που ψηφίζεται με την πλειοψηφία των 2/3 του όλου αριθμού των βουλευτών». Όμως και ο αναθεωρητικός νομοθέτης δείλιασε να προχωρήσει περαιτέρω. Δεν θέλησε να επεκτείνει αυτή τη ρύθμιση και στις εκλογές των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Το εκσυγχρονιστικό βήμα έμεινε μετέωρο ως προς την εκλογή στους Ο.Τ.Α.(18).
ββ. Το 42% και τα 3/5.
Τα εκλογικά συστήματα οφείλουν να επιχειρούν ένα δύσκολο, σχεδόν αντιφατικό έργο. Πρέπει να προσπαθούν να συνδυάσουν την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου που αποτελεί έκφραση της αρχής της ισότητας με την ανάγκη εύρυθμης λειτουργίας των αιρετών οργάνων. Τούτο πρέπει να ισχύει και για τις εκλογές στους Ο.Τ.Α, όπου και εκεί όμως οι πολιτικές σκοπιμότητες καθορίζουν το εκάστοτε ισχύον εκλογικό σύστημα. Το ζήτημα που βέβαια διαχρονικά τίθεται είναι κατά πόσο η ανάγκη για «κυβερνησιμότητα» φτάνει στο σημείο να περιορίζει έντονα ή ακόμα και να εξαφανίζει την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου, η οποία αποτελεί έκφραση της δημοκρατικής αρχής. Αρχικά οι ρυθμίσεις παραχωρούσαν στον απολύτως πλειοψηφήσαντα συνδυασμό το υπερβολικό ποσοστό των 2/3 των εδρών βάσει των επιταγών του ν.1065/1980. Στη συνέχεια, το εκλογικό σύστημα του ν.1270/1982 περιόρισε κάπως την ενίσχυση του επιτυχόντος συνδυασμού, απονέμοντας σε αυτόν τα 3/5 των εδρών, επιδιώκοντας πάντα την εξασφάλιση μονοπαραταξιακής «κυβερνητικής σταθερότητας». Ακολούθησε ο ν.3432/2006, με το άρθρο 2 του οποίου ορίστηκε ότι θεωρείται επιτυχών ο συνδυασμός που απέκτησε, όχι απόλυτη, αλλά σχετική πλειοψηφία, με ποσοστό 42% του συνόλου των εγκύρων ψηφοδελτίων.
Το ζήτημα που ανέκυψε στις εκλογικές δίκες που δημιουργήθηκαν με βάση τον πιο πάνω νόμο αφορούσε το θέμα της συμβατότητας με το Σύνταγμα της διάταξης που παραχωρεί τα 3/5 των εδρών με βάση τη βούληση του 42% μόνο των εκλογέων. Το θέμα απασχόλησε αρχικά το Γ΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας με αφορμή εκλογική αναιρετική δίκη. Με την 118/2008 απόφασή του το Γ΄ Τμήμα, υπό την προεδρία μου, δέχθηκε ότι αυτή η ρύθμιση( βλ. άρθρα 50παρ. 1 και 51παρ.1 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων) ήταν αντισυνταγματική. Και τούτο γιατί, ενόψει της ιδιαίτερης σημασίας των αρμοδιοτήτων που απονέμονταν από το νόμο στα δημοτικά συμβούλια, όταν αυτά αποφασίζουν με πλειοψηφία των 3/5 των εδρών, η απονομή στο συνδυασμό που πέτυχε μόνο το 42% των ψήφων των εκλογέων μιας τόσο μεγάλης πλειοψηφίας εδρών στο Δημοτικό Συμβούλιο, υπερακοντίζει τον συνταγματικά θεμιτό σκοπό της ύπαρξης ισχυρών οργάνων διοίκησης των Δήμων και αποτελεί δυσανάλογο περιορισμό της αρχής της ισοδυναμίας της ψήφου και της ελεύθερης εκδήλωσης της λαϊκής θέλησης, νοθεύοντας ουσιωδώς την αρχή της αντιπροσωπευτικότητας, η οποία αποτελεί έκφραση της δημοκρατικής αρχής. Την κρίση αυτή του Γ΄ Τμήματος του Σ.τ.Ε. επηρέασε, όπως σημειώνεται στην απόφαση, η απονομή από το νόμο στα δημοτικά συμβούλια μεγάλης σημασίας αρμοδιοτήτων, όταν αυτά αποφασίζουν με την πλειοψηφία των 3/5, όπως είναι, μεταξύ άλλων, η αρμοδιότητα για την ίδια την κατάργηση των ίδιων των Δήμων με τη συνένωση ή τη συγχώνευση τους με άλλους Ο.Τ.Α. Η πιο πάνω ρύθμιση θεωρήθηκε ότι αντιβαίνει στα άρθρα 102 παρ. 2, 52, 25 παρ.1 και 4, καθώς επίσης και στο άρθρο 1παρ. 1 και 3 του Συντάγματος. Η προσβολή της αρχής της αναλογικότητας θεωρήθηκε ιδιαίτερα έντονη στην περίπτωση αυτή.
Η πιο πάνω απόφαση του Γ΄ Τμήματος του Σ.τ.Ε. λήφθηκε κατά πλειοψηφία, όπως και οι αποφάσεις της Ολομέλειας που ακολούθησαν (βλ. 3685/2009 κ. ά). Πλην, οι αποφάσεις της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας είχαν αντίθετο περιεχόμενο με την πιο πάνω απόφαση του Γ΄ Τμήματος. Θεώρησαν ότι οι πιο πάνω επιταγές του νομοθέτη ήταν σύμφωνες με το Σύνταγμα. Η μειοψηφία στην Ολομέλεια επτά συμβούλων και των δύο παρέδρων αξιοποίησε τη διαφορά κατά οκτώ ποσοστιαίες μονάδες (50-42)από το ποσοστό 50% και μία ψήφο, δηλαδή από την αρχή της πλειοψηφίας, όπως και το γεγονός ότι δεν υπήρχε στο νόμο ή στις προπαρασκευαστικές εργασίες του ένδειξη για τα κριτήρια βάσει των οποίων προσδιορίστηκε το ποσοστό του 42%(19). Με βάση τον πρόσφατο ν. 4804/2021 το ποσοστό αυτό ανέρχεται πλέον σε 43%+1. Θα είναι ενδιαφέρον να παρακολουθήσει κανείς τη νομολογιακή συνέχεια ως προς τη συνταγματικότητα της νέας ρύθμισης.
ΣΤ. Κάποιες σύντομες σκέψεις και προτάσεις για την αντιμετώπιση των προβλημάτων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Η Τοπική Αυτοδιοίκηση διαθέτει αξιόλογο παρελθόν, δυναμικό παρόν και σημαντικό μέλλον. Ακολουθούν παρακάτω κάποιες σκέψεις σε σχέση με τα σοβαρότερα προβλήματα που αφορούν τους Ο.Τ.Α. και κάποιες λύσεις που θα μπορούσαν να προταθούν για τη θεραπεία τους.
Κατά πρώτο, ο τρόπος ανάδειξης των οργάνων διοίκησης τους προσδιορίζει κατά πολύ το θεσμικό κύρος των αιρετών αλλά και την κοινωνική αποδοχή τους. Τα ακραία πλειοψηφικά εκλογικά συστήματα μπορεί να αντιμετωπίζουν ευκολότερα την ανάγκη της κυβερνησιμότητας και να εξυπηρετούν τις τρέχουσες πολιτικές σκοπιμότητες, πλην δεν συμβάλλουν στην ουσιαστική νομιμοποίηση των ευνοούμενων από αυτά. Από την άλλη πλευρά τα πλήρως αναλογικά εκλογικά συστήματα παραβλέπουν την ανάγκη εύρυθμης λειτουργίας των Ο.Τ.Α. Η τήρηση της αρχής της αναλογικότητας στο εκλογικό σύστημα εξυπηρετεί τόσο την πιο πάνω ανάγκη, όσο και την αρχή της ισοδυναμίας της ψήφου που πρέπει να τηρείται χωρίς ουσιώδεις αποκλίσεις. Επισημαίνεται και πάλι ότι η θεμιτή σχέση εκλογικού ποσοστού και αριθμού εδρών εξαρτάται πάντοτε και από τις απονεμόμενες από το νόμο αρμοδιότητες στην χορηγούμενη από το εκλογικό σύστημα συγκεκριμένη πλειοψηφία. Ο πιο σημαντικός όμως παράγοντας ουσιαστικής απονομιμοποίησης των εκλογικών συστημάτων στα μάτια του λαού είναι η διαρκής μεταβλητότητά τους. Ένα σταθερό εκλογικό σύστημα θα συνέβαλε αποφασιστικά στην αύξηση του κύρους των εκάστοτε αιρετών αρχόντων και θα εμπέδωνε την εμβέλεια της δημοκρατικής αρχής σε επίπεδο αυτοδιοίκησης. Κάτι τέτοιο θα μπορούσε να επιτευχθεί με συνταγματική αναθεώρηση ή έστω με τη συμφωνία των κομμάτων στο Κοινοβούλιο.
Το μονίμως προβαλλόμενο και μηδέποτε επιλυόμενο πρόβλημα της ανεπάρκειας των πόρων της τοπικής αυτοδιοίκησης είναι δυστυχώς πάντοτε υπαρκτό και δυναμιτίζει διαχρονικά την εύρυθμη λειτουργία των Ο.Τ.Α. Η παραδοσιακή εικόνα του Δημάρχου που σπεύδει στην Αθήνα για να εκλιπαρήσει από τον Υπουργό Εσωτερικών ή από αλλού τη διάθεση κάποιων χρημάτων για την αντιμετώπιση των τοπικών αναγκών προσβάλλει την κεντρική διοίκηση, όπως και τους αιρετούς, το ίδιο το πολιτικό σύστημα και τη Δημοκρατία. Η ικανοποίηση των τοπικών αναγκών δεν έχει συνήθως ιδεολογικό περίβλημα και δεν μπορεί να εξαρτάται από τη γενναιοδωρία της κεντρικής εξουσίας ή από τη σύμπτωση ή όχι των κομματικών προτιμήσεων των Δημάρχων και των Περιφερειαρχών με τους εκάστοτε Υπουργούς. Η συνταγματική επιταγή για την οικονομική αυτοτέλεια των Ο.Τ.Α. θα πρέπει να τηρείται αυστηρά χωρίς αστερίσκους, δεύτερες σκέψεις ή πολιτικούς υπολογισμούς. Χρειάζεται η απονομή περισσότερων πόρων στους Ο.Τ.Α. με νομοθετική πρόβλεψη. Η κατάσταση στους δευτεροβάθμιους Ο.Τ.Α. φαίνεται ότι έχει βελτιωθεί με τη μέθοδο της απορρόφησης κυρίως των κοινοτικών κονδυλίων. Για τους Δήμους όμως η κατάσταση έχει ανάγκη του άμεσου κρατικού ενδιαφέροντος. Από τη δυσλειτουργία, άλλωστε, της τοπικής αυτοδιοίκησης οι πρώτοι που θίγονται είναι οι ίδιοι οι πολίτες που είναι και οι κύριοι χρήστες των υπηρεσιών της.
Παράπονα υπάρχουν συχνά ως προς την ποιότητα των υπηρεσιών που παρέχει η τοπική αυτοδιοίκηση. Η αιτία θα πρέπει να αναζητηθεί, μεταξύ των άλλων, στον τρόπο οργάνωσης και λειτουργίας της που δεν είναι διαφορετικός από εκείνο που παραδοσιακά ισχύει για την εν γένει δημόσια διοίκηση. Γραφειοκρατικές αγκυλώσεις, καθυστερήσεις, ευθυνοφοβία, αναξιοκρατία στην ανάδειξη των προϊσταμένων εμφανίζονταν και στην τοπική αυτοδιοίκηση, όπως και στην κεντρική διοίκηση. Καθώς η οργάνωση των Ο.Τ.Α. ακολούθησε το κεντρικό κρατικό πρότυπο αναπαρήγαγε τις παθογένειές του. Η οργάνωση και λειτουργία τους ακολούθησε το κλασσικό βαρύ σχήμα της κρατικής οργάνωσης που συνήθως στερείται ευελιξίας και αποδοτικότητας. Πολλοί αιρετοί, κινούμενοι με διάθεση πραγματικής προσφοράς προς τον πολίτη, αγωνίζονται καθημερινά να ξεπεράσουν εμπόδια της γραφειοκρατίας που ενώ προβλέφθηκε για να εξυπηρετήσει την αρχή της νομιμότητας συχνά μεταμορφώνεται σε δυνάστη διοικούντων και διοικουμένων. Όπως για τα πανεπιστήμια έτσι και για την τοπική αυτοδιοίκηση, η υποχρεωτική περιένδυσή τους με τον μανδύα του συνήθους νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου αναστέλλει συχνά την ανάπτυξη καινοτόμων ιδεών και πρακτικών. Παρά ταύτα και υπό το σημερινό καθεστώς οργάνωσης και λειτουργίας των Ο.Τ.Α. υπάρχει πεδίο προόδου και δημιουργίας. Πολλοί αιρετοί με καινοτόμες ιδέες πολεμούν την τάση για αδράνεια και τις γραφειοκρατικές καθυστερήσεις, αν και κάποτε η αρχή της νομιμότητας δοκιμάζεται. Ευτυχώς οι κανόνες της αξιοκρατίας δείχνουν, τελευταία, αθόρυβα να επικρατούν στις επιλογές των προϊσταμένων τουλάχιστον στην κεντρική διοίκηση. Η τοπική αυτοδιοίκηση ελπίζεται ότι θα ακολουθήσει. Το σχετικό νομικό πλαίσιο φαίνεται καλύτερο από ποτέ και στην πράξη τα αποτελέσματα αναμένεται να είναι σύντομα πολύ ενθαρρυντικά.
Η σωστή κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ της κεντρικής διοίκησης, των αποκεντρωμένων διοικήσεων και των τοπικών αυτοδιοικήσεων πρώτου και δεύτερου βαθμού αποτελεί, χωρίς αμφιβολία, μια δύσκολη εξίσωση. Σημαντικά βήματα έχουν ασφαλώς γίνει προς την κατεύθυνση της ενίσχυσης της τοπικής αυτοδιοίκησης συνολικά, η αποκέντρωση όμως των κρατικών δομών δεν είναι ακόμα ικανοποιητική. Αμφιβολίες επίσης μπορεί να δημιουργηθούν σε σχέση με την ορθή κατανομή αρμοδιοτήτων ανάμεσα στους πρωτοβάθμιους και δευτεροβάθμιους Ο.Τ.Α. Γεννιούνται επίσης ερωτηματικά σχετικά την εύρυθμη σχέση των Ο.Τ.Α. με τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, πολύ περισσότερο που στις τελευταίες ανήκει ο έλεγχος νομιμότητας των πράξεων των πρώτων. Μολονότι ο έλεγχος νομιμότητας προϋποθέτει προσωπικές ικανότητες αμεροληψίας εκείνου που τον ασκεί, το σχετικό νομοθετικό πλαίσιο θα πρέπει πάντοτε να θωρακίζει ιδιαίτερα τους ελέγχοντες έναντι των ελεγχόμενων, πολύ περισσότερο που κάποτε οι τελευταίοι διαθέτουν σημαντική πολιτική δύναμη και επιρροή.
Ιδιαίτερη προσοχή πρέπει να δοθεί στη σχέση αιρετών και υπαλλήλων στους Ο.Τ.Α. Οι αιρετοί άρχοντες προΐστανται των υπαλλήλων, αφού αυτοί διαθέτουν τη λαϊκή νομιμοποίηση και εύλογα θέλουν να εφαρμόσουν το πρόγραμμά τους που έγινε αποδεκτό από το εκλογικό σώμα που τους εξέλεξε. Δεν πρέπει όμως να λησμονούν ότι η λαϊκή εντολή που πήραν περιλαμβάνει την τήρηση όχι μόνο της αρχής της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας κατά την διοικητική τους δράση, αλλά κυρίως την αρχή της νομιμότητας που πηγάζει από το ίδιο το Σύνταγμα. Εξάλλου η λαϊκή εντολή αφορά περιορισμένη χρονικά θητεία. Από την άλλη πλευρά, οι υπάλληλοι οφείλουν να υπακούουν καταρχήν στις εντολές των προϊσταμένων τους αιρετών, αφού και έτσι λειτουργεί στην πράξη η αρχή της λαϊκής κυριαρχίας στο τοπικό επίπεδο, οι ενέργειές τους όμως πρέπει να καλύπτονται πάντα από τις αρχές της νομιμότητας, οι οποίες τους προστατεύουν από κάθε τυχόν κατάχρηση εξουσίας εκ μέρους του οποιουδήποτε. Η μονιμότητα που συνήθως οι υπάλληλοι απολαμβάνουν ενισχύει την αίσθηση ανεξαρτησίας τους, αρκεί να μη λειτουργεί ως άλλοθι για την αδράνεια ή ανεπάρκεια ορισμένων από αυτούς. Οι σχέσεις αιρετών και υπαλλήλων οφείλουν, σε κάθε περίπτωση, να διατηρούνται ομαλές προς όφελος της εύρυθμης λειτουργίας της του Ο.Τ.Α. την οποία όλοι υπηρετούν. Προς την κατεύθυνση αυτή θα μπορούσε πολύ να βοηθήσει ο θεσμός της επιμόρφωσης για αμφότερους, τους υπαλλήλους αλλά και τους αιρετούς. Η ανάγκη, άλλωστε, για διαρκή επιμόρφωση όλων μας είναι στις μέρες μας καταφανής.
Αφήσαμε τελευταία, γιατί είναι η σημαντικότερη, την ηθική διάσταση στην άσκηση του έργου των διοικούντων τους Ο.Τ.Α., αλλά και των υπαλλήλων των Δήμων και των Περιφερειών. Σε μια χώρα που έχει διακριθεί σε υποθέσεις διαφθοράς, η τοπική διαπλοκή δεν θα εξέπληττε. Δυστυχώς όμως παρά την ύπαρξη πολλών έντιμων αιρετών και υπαλλήλων, οι στατιστικές κατατάσσουν υψηλά τη διαφθορά στην τοπική αυτοδιοίκηση. Το φαινόμενο πρέπει επιτέλους να εξαλειφθεί ή έστω να περιορισθεί σημαντικά. Το ίδιο το κύρος του θεσμού της τοπικής αυτοδιοίκησης θίγεται καίρια από την ύπαρξη φαινομένων διαφθοράς, αλλά και η κεντρική πολιτική εξουσία ηθικά απονομιμοποιείται, όταν καλύπτει εκ των προτέρων ή δυστυχώς και εκ των υστέρων τις αμαρτίες κάποιων αιρετών αλλά και υπαλλήλων (20). Αλλά και οι πολλοί έντιμοι αυτοδιοικητικοί δεν πρέπει να χαρίζονται στους επίορκους υπαλλήλους. Η διαλεύκανση κάθε καταγγελίας όχι μόνο ικανοποιεί το λαϊκό αίσθημα, αλλά και συμβάλλει στην διαμόρφωση μιας εικόνας τοπικών μονάδων απαλλαγμένων από υποψίες διαφθοράς, μεγάλης ή μικρής.
Η τοπική αυτοδιοίκηση(21) έχει χωρίς αμφιβολία μέλλον στη χώρα μας. Από την ίδια κυρίως εξαρτάται αν το μέλλον αυτό θα είναι λαμπρό, μολονότι και η ευθύνη της Κεντρικής Διοίκησης δεν είναι σχετικά αμελητέα. Οι πολλοί έντιμοι και ικανοί αιρετοί αλλά και υπάλληλοι ελπίζω ότι θα το εξασφαλίσουν.
Γιώργος Σταυρόπουλος
Νοέμβριος 2021
Υποσημειώσεις
(1) Βλ. στο βιβλίο του Ανρί Περέν, Οι πόλεις του Μεσαίωνα (Βιβλιόραμα, Αθήνα, 2003) πολλές πληροφορίες για τη συγκρότηση και λειτουργία των πόλεων εκείνη την εποχή.
(2) Βλ. Μιχαήλ Σακελλαρίου, Η Πελοπόννησος κατά την δευτέραν τουρκοκρατίαν (1715 – 1821), 1978.
(3) Βλ. πολλές σχετικές πληροφορίες στο βιβλίο του Σπύρου Ι. Ασδραχά, Ελληνική Κοινωνία και Οικονομία, ΙΗ΄ και ΙΘ΄ Αιώνες, Νεοελληνικά Μελετήματα, Εκδόσεις Ερμής, 1982.
(4) Οι κοτζαμπάσηδες συνεργάζονταν με τους βαλήδες, τους δικαστές, τους αστυνομικούς αλλά και τους τοπικούς μουσουλμάνους προκρίτους, τους αγιάνηδες. Είναι αξιοσημείωτο ότι και οι αγιάνηδες αναδεικνύονταν με απευθείας εκλογή από τους μουσουλμάνους(βλ. Λεωνίδα Μοίρα, Η ελληνική επανάσταση μέσα από τα μάτια των Οθωμανών, Εκδόσεις Τόπος, 2020, κυρίως σελ. 49 και 54).
(5) Βλ. Κωνσταντίνου Θ. Παπαδημητρίου, Η κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ κεντρικής διοίκησης και τοπικής αυτοδιοίκησης από οργανωτική, διοικητική και πολιτική σκοπιά, Εκδόσεις Ι. Σιδέρης, 2018, σελ. 63.
(6) Βλ. περιεκτική ιστορική αναδρομή σε θέματα τοπικής αυτοδιοίκησης στην Εισαγωγική Παρουσίαση του Νικόλαου Μαυρίκα στο βιβλίο Καλλικράτης, Ο νέος νόμος για την αυτοδιοίκηση και την αποκεντρωμένη διοίκηση, Νομική Βιβλιοθήκη, 2010, σελ. 6 επ.
(7) Βλ. την παραπάνω Εισαγωγική Παρουσίαση στις σελ. 9 επ.
(8) Βλ. Νικολάου-Κομνηνού Χλέπα, Η αυτοδιοίκηση ως οργανικό τμήμα του διοικητικού μας συστήματος, στο Συλλογικό Τόμο του Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης με τίτλο Δημόσια Διοίκηση και Δημόσια Λειτουργήματα, Επισκόπηση της Νομολογίας του Γ΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, Εθνικό Τυπογραφείο 2013, σελ. 124.
(9) Σημαντικό για την προσέγγιση στο νέο τότε νομοθέτημα το ογκώδες δίτομο έργο των Πάνου Ζυγούρη και Γεώργιου Παπαδόπουλου, Πρόγραμμα Καλλικράτης, Εκδόσεις Όλγας Ζυγούρη, 2010.
(10) Η νομοπαρασκευαστική επιτροπή του «νόμου Καλλικράτη», στην οποία έτυχε να προεδρεύω, εργάστηκε υποδειγματικά, υπό τη διαρκή παρακολούθηση αλλά και δημιουργική έμπνευση ενός ικανότατου ανθρώπου και εξαιρετικού επιστήμονα, του αείμνηστου, τότε Γενικού Γραμματέα του Υπουργείου Εσωτερικών Δημήτρη Στεφάνου. Το έργο της μάλιστα διευκολύνθηκε ουσιωδώς από πολλές θεματικές νομοπαρασκευαστικές υποεπιτροπές που προηγήθηκαν ή λειτουργούσαν παράλληλα, στις οποίες τα πλέον αρμόδια κατά αντικείμενο πρόσωπα προεπεξεργάζονταν επιλογές τις οποίες τελικά και εισηγούνταν στη νομοπαρασκευαστική επιτροπή προς τελική επεξεργασία και έγκριση. Από τις πολλές νομοπαρασκευαστικές επιτροπές, στις οποίες με τον ένα ή άλλο τρόπο έχω μετάσχει, δεν ενθυμούμαι πολλές να διακρίνονται, όπως εκείνη, για τον ενθουσιασμό, τη σύμπνοια και την εργατικότητα των μελών της, αλλά και τις ιδιαίτερες ικανότητες των προσώπων που μετείχαν σε όλα τα επίπεδα, ανεξάρτητα από την ειδίκευση του καθενός αλλά και την πολιτική του προτίμηση.
(11) Βλ. Θανάση Ξηρού, Τα εκλογικά του προγράμματος «Κλεισθένης Ι», ΘΠΔΔ 2-3/2021,σελ.220 έως 232.
(12) Βλ. την απόφαση σε Constitutionalism.gr όπου και σχετικό σχόλιο της Δέσποινας Α. Τζιόλα.
(13) Για τα χαρακτηριστικά της τοπικής αυτοδιοίκησης, βλ. Μιχάλη Πικραμένου, Τα όρια της αυτοδιοίκησης των ΟΤΑ και ο νομοθέτης, στον πιο πάνω Συλλογικό Τόμο, σελ. 111 έως 119.
(14) Βλ. αναλυτικότερα, Γιώργου Ποταμιά, Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας από το δικαστικό έλεγχο του κύρους των δημοτικών και κοινοτικών εκλογών στον πιο πάνω Συλλογικό Τόμο, σελ. 125 έως 139.
(15) Αυτή την πρόταση είχα διατυπώσει στο Εισαγωγικό Σημείωμα του Τόμου : Η εκλογική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας για τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης ΙΙ, Εκδόσεις Σάκκουλα Α.Ε., 2010 (Επεξεργασία- Επιμέλεια: Σουλτάνα Δ. Κωνσταντίνου, Γεωργία Χ. Φλίγγου). Στον Τόμο αυτό περιέχεται το σύνολο της εκλογικής νομολογίας του Σ.τ.Ε. που αφορά τις νομαρχιακές, δημοτικές και κοινοτικές εκλογές του 2006.
(16) Βλ. Πρόλογο του γράφοντος στον Τόμο : Η εκλογική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας για τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2006 (Επεξεργασία- Επιμέλεια : Μιχάλης Ν. Πικραμένος, Δήμητρα Δ. Μαυροπόδη). Στον Τόμο περιέχεται το σύνολο της εκλογικής νομολογίας του Σ.τ.Ε. που αφορά τις νομαρχιακές, δημοτικές και κοινοτικές εκλογές του 2002.
(17) Βλ. Γιώργου Παπαδημητρίου, Συνταγματικές Μελέτες, Τόμος Ι, σελ. 173επ., 359επ., 373επ. και 385επ., Εκδόσεις Σάκκουλα 2007. Επίσης, Γιώργου Σταυρόπουλου, Γιώργος Παπαδημητρίου, Η αρχή μιας δικαίωσης στον Τόμο Σύνταγμα, Δημοκρατία και Πολιτειακοί Θεσμοί, Μνήμη Γιώργου Παπαδημητρίου, σελ. 251 έως 257, Εκδόσεις Σάκκουλα 2001.
(18) Βλ. ενδιαφέρουσες προτάσεις στο άρθρο του Γιώργου Σωτηρέλη, Ποιο εκλογικό σύστημα για την τοπική αυτοδιοίκηση στην εφημερίδα Τα Νέα της 9.2.2018 και στο Constitutionalism.gr.
(19) Βλ. παραπάνω Γιώργου Σταυρόπουλου, Γιώργος Παπαδημητρίου. Η αρχή μιας δικαίωσης, σελ.256 και 257 και Γιώργου Σωτηρέλη, Συναθροίσεις, Πανεπιστήμια και Αυτοδιοικητικές Εκλογές, ΘΠΔΔ, Ιανουάριος 2021, σελ.7-8.
(20) Χαρακτηριστική, αλλά όχι δυστυχώς πρωτοφανής η περίπτωση του πρόσφατου άρθρου 67 του ν.4735/2020, το οποίο ψηφίσθηκε με τις ψήφους Ν.Δ., ΣΥΡΙΖΑ και Κ.Κ.Ε., με την οποία αίρεται το αξιόποινο των πράξεων αιρετών και υπαλλήλων των Ο.Τ.Α., οι οποίες αφορούσαν πληρωμές ενταλμάτων που έλαβαν χώρα μέχρι την 31.7.2019, παρά την ακολουθήσασα ερμηνευτική διάταξη του άρθρου 93 του ν.4745/2020. Στο πλαίσιο της εκ των υστέρων νομιμοποίησης παράνομων πράξεων των αιρετών βλ. το άρθρο 39 του προγενέστερου ν.4325/2015, αλλά και πολλές άλλες παλαιότερες «διευθετήσεις».
(21) Για την Τοπική Αυτοδιοίκηση, βλ., ενδεικτικά, με επιμέλεια Μιχάλη Πικραμένου, Τοπική Αυτοδιοίκηση, Οργάνωση και λειτουργία, Νομική Βιβλιοθήκη, 2020, το συλλογικό έργο του Συλλόγου Δημοτικών Υπαλλήλων Πτυχιούχων Ανωτάτων και Ανωτέρων Σχολών Νομού Θεσσαλονίκης, Η διοίκηση στους Δήμους, με επιμέλεια Μαρίας Τατάγια, Εκδόσεις Σάκκουλα 2019. Βλ. επίσης Γιώργου Σωτηρέλη, Η μεταρρύθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, Προκλήσεις και προοπτικές, Εκδόσεις Παπαζήση,2006, Νικολάου-Κομνηνού Χλέπα, Ο Δήμαρχος ως αιρετός ηγέτης, Εκδόσεις Παπαζήση, 2005, Ευρυδίκη Μπέσιλα-Βήκα Τοπικά Αυτοδιοίκηση- Ένας σύγχρονος διοικητικός θεσμός, Εκδόσεις Δίκαιο και Οικονομία, Π. Ν. Σάκκουλας, 2001, Παναγιώτου Παπαγαρυφάλλου, Η Τοπική Αυτοδιοίκηση και το νέο Σύνταγμα, Επιθεώρησις Τοπικής Αυτοδιοικήσεως, τ. Δ΄, Απρίλιος 1976.
